Rapport d'information fait au nom de la délégation sénatoriale aux outre-mer sur les risques naturels majeurs dans les outre-mer (volet relatif à la prévention, l'alerte et la gestion de l'urgence) - Tome 1 : rapport

Auteur(s) moral(aux) : Sénat. Délégation aux outre-mer

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Date de remise :

Présentation

Le présent document correspond au premier volet de l'étude relative aux risques naturels majeurs en outre-mer, volet centré sur les problématiques de la prévention, de l'alerte ainsi que de la gestion de la crise et des situations d'urgence de l'immédiat après-crise. Après avoir dressé le panorama des risques pour l'ensemble des territoires concernés, le rapport procède ainsi à une évaluation de leur situation au regard des exigences de la prévention et des nécessités de l'alerte et de la gestion de crise - il formule ensuite une soixantaine de propositions. Retrouvez les comptes rendus des travaux de la délégation en cliquant sur le lien suivant.

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Sommaire

SYNTHÈSE DES CONSTATS ET RECOMMANDATIONS

INTRODUCTION

PREMIÈRE PARTIE - LES OUTRE-MER, TERRITOIRES CONFRONTÉS À UNE KYRIELLE DE RISQUES NATURELS

A. DES ALÉAS MULTIPLES ET PARFOIS CUMULATIFS, UNE VULNÉRABILITÉ PLURIELLE
 1. Une grande diversité d'aléas sur l'ensemble des territoires
 a) Dans le bassin Atlantique
 (1) Saint-Pierre-et-Miquelon
 (2) Les Antilles
 (3) La Guyane
 b) Dans l'océan Indien
 (1) La Réunion
 (2) Mayotte
 c) Dans le bassin Pacifique
 (1) La Nouvelle-Calédonie
 (2) La Polynésie française
 (3) Wallis-et-Futuna
 2. Les outre-mer, des territoires vulnérables

B. DES RISQUES LIÉS À LA GÉOLOGIE
 1. Séismes
 a) Aux Antilles, l'appréhension d'un séisme majeur
 b) Un risque de liquéfaction des sols
 c) Dans l'océan Indien, le cas de Mayotte : « séismes en essaim »
 2. Risque volcanique
 a) Des éruptions fréquentes à La Réunion
 b) Une activité plus rare mais plus dangereuse à la Martinique et en Guadeloupe
 c) Dans l'océan Indien et l'océan Pacifique, d'autres volcans
 d) Le phénomène des lahars à la Martinique
 3. Mouvements de terrain

C. DES RISQUES LIÉS AU CLIMAT ET À LA GÉOGRAPHIE DES TERRITOIRES
 1. Tempêtes et cyclones
 2. Des inondations caractérisées par des débordements brutaux de cours d'eau
 3. Feux de forêts

D. DES RISQUES LIÉS À L'EXPOSITION LITTORALE
 1. Submersions marines
 2. Tsunamis

E. DES RISQUES NATURELS ÉMERGENTS
 1. Algues sargasses
 2. Érosion du trait de côte
 3. Risques sanitaires liés aux maladies vectorielles

DEUXIÈME PARTIE - CONNAÎTRE, ADAPTER, PRÉPARER : CALIBRER LES MOYENS À HAUTEUR DES ENJEUX

I. IDENTIFIER LES RISQUES ET ADAPTER LES TERRITOIRES : UNE MISSION D'ENVERGURE
 A. CARTOGRAPHIER LES RISQUES, PREMIÈRE ÉTAPE DE L'ACTION
 1. Le PPRN, outil central de la prévention...
 a) Un cadre de droit commun dans l'Atlantique et l'océan Indien...
 b) ... Repris ou adapté dans certaines collectivités autonomes...
 (1) Dans le bassin Atlantique : le cas de Saint-Barthélemy
 (2) En Polynésie française
 c) ... mais inexistant dans certains territoires du Pacifique
 (1) En Nouvelle-Calédonie : une responsabilité en cours de clarification, un processus à conduire
 (a) Corollaire de la compétence transférée de sécurité civile, la prévention dépend du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie...
 (b) ... Mais nécessite une implication des provinces et doit souvent tenir compte de la coutume
 (2) Dans les îles Wallis et Futuna, une perspective délicate
 2. ... inégalement actualisé et parfois indisponible
 (1) Dans le bassin Atlantique
 (2) Dans l'océan Indien
 (3) En Polynésie française

B. ADAPTER LES TERRITOIRES : UNE MISSION COMPLEXE
 1. Un besoin tant d'études que de travaux d'infrastructures et d'aménagement
 (1) Des travaux de prévention à conduire : la nécessité d'équipements de protection
 (a) Concernant le risque tsunami
 (b) Concernant le risque submersion
 (c) Concernant le risque inondation
 (d) Concernant le risque cyclonique
 2. Le difficile déplacement et relogement des populations
 a) La pénurie de terrains disponibles : les risques naturels face à la problématique foncière
 b) La délicate action de prévention des risques dans un contexte d'habitat sans droit ni titre
 (1) Un dispositif mis en place en 2011...
 (2) ... mais difficile à mobiliser

C. AFFECTER LES MOYENS NÉCESSAIRES : FONDS BARNIER ET FONDS EUROPÉEN D'INVESTISSEMENT (FEI), OUTILS PRIVILÉGIÉS DE LA PRÉVENTION DES RISQUES NATURELS
 1. Le fonds Barnier, dispositif de référence mal mobilisé : aller vers un nécessaire assouplissement
 a) Un fonds difficilement mobilisable
 (1) Un fonds ouvert à toutes les collectivités de l'Atlantique et de l'océan Indien
 (2) Un fonds capté outre-mer majoritairement par le plan séisme Antilles
 (3) Une mobilisation difficile
 (a) Un enjeu d'ingénierie
 (b) Un enjeu de moyens
 b) Un fonds aux missions considérables, qu'il convient d'alimenter
 2. Le plan séisme Antilles
 a) Seul exemple de plan national sur un risque dédié...
 b) ... Mais au rythme de réalisation très insuffisant face à l'ampleur du risque
 3. La nécessité d'un fonds de prévention des risques dans les collectivités du Pacifique
 4. Le fonds exceptionnel d'investissement (FEI), fourre-tout sans priorisation de la prévention des risques

II. S'ENTRAÎNER ET SE FORMER : TOUS ACTEURS FACE AUX CRISES
 A. ANTICIPER LA RÉPONSE DE SÉCURITÉ CIVILE : UN TRAVAIL DE LONG TERME
 1. Une organisation de la réponse d'urgence par les services de l'État
 a) Les plans ORSEC par les autorités préfectorales
 b) La préparation de la réponse sanitaire, pendant de la sécurité civile
 2. Les maires, responsables locaux historiquement en première ligne
 a) Les plans communaux de sauvegarde, un outil fondamental de préparation à l'urgence au niveau local...
 b) ... encore trop peu abouti dans les territoires
 3. Les exercices, une nécessité pour les services de l'État
 a) Une obligation dans les territoires ultramarins équivalente à l'hexagone
 b) Des exercices majeurs très formateurs

B. FORMER LES POPULATIONS : UNE « CULTURE DU RISQUE » À REVIVIFIER
 1. La formation et l'information continue des populations
 a) Une culture du risque en perte de vitesse
 b) Le rôle central de l'action publique
 (1) La mission de pilote des autorités publiques
 (2) Le milieu scolaire : terrain de l'éducation aux risques
 (3) L'information des personnes résidentes temporaires et touristes
 c) Atteindre le citoyen très en amont, des leviers pluriels
 (1) Les événements dédiés
 (2) Les associations de protection civile : relais primordiaux
 (3) Les médias, pivot et amplificateur d'audience des messagers de prévention
 2. Les exercices d'ampleur : un vecteur à systématiser

III. CONNAÎTRE POUR MIEUX ANTICIPER : L'ENJEU CRUCIAL DE LA RECHERCHE
 A. LE BRGM

B. MÉTÉO FRANCE

C. L'IPGP ET LES OBSERVATOIRES VOLCANOLOGIQUES ET SISMOLOGIQUES

TROISIÈME PARTIE - SURVEILLER, ALERTER : DES DISPOSITIFS POUR UNE MEILLEURE ANTICIPATION ET UNE RÉACTIVITÉ RENFORCÉE

I. DE LA COLLECTE ET L'EXPERTISE DES DONNÉES À L'IMPLICATION DANS LE PROCESSUS DE DÉCISION : CONFORTER LES OPÉRATEURS DANS LEURS MISSIONS DE SURVEILLANCE ET DE VIGILANCE
 A. DES SERVICES SCIENTIFIQUES COMPLÉMENTAIRES COUVRANT L'ENSEMBLE DES RISQUES AVEC DES MOYENS LIMITÉS
 1. La surveillance des risques climatiques : les outre-mer, territoires sans radar ?
 a) Une mission de vigilance assumée par Météo France
 b) Une articulation avec le rôle du préfet parfois complexe
 c) Une surveillance particulière des crues
 2. Une mission parfois internationalement partagée : le cas de la surveillance cyclonique
 3. Risques sismique et volcanique : un partage de la mission selon les territoires

B. DES OPÉRATEURS DE SURVEILLANCE OU DE RECHERCHE DE PLUS EN PLUS MOBILISÉS SUR DES MISSIONS NOUVELLES DE VIGILANCE ET D'APPUI DIRECT À LA DÉCISION
 1. L'expérience du projet SPICy à La Réunion
 2. Une collaboration opérationnelle inédite BRGM-Météo France lors d'Irma
 3. Le cas des lahars à la Martinique

II. L'ALERTE, DE L'INFORMATION DES POPULATIONS À LA MOBILISATION DES SERVICES
 A. MIEUX EXPLOITER LES ÉTAPES DE VIGILANCE ET PRÉ-ALERTE
 1. Une chaîne d'organisation distincte de celle de l'hexagone et différente d'un outre-mer à l'autre
 2. Une étape à rentabiliser pour la mobilisation des services et la préparation des populations et des opérateurs

B. ALERTER EFFICACEMENT : UN IMPÉRATIF D'IMMÉDIATETÉ MALGRÉ DES MOYENS INSUFFISANTS, PARFOIS INDIGENTS VOIRE INEXISTANTS
 1. Un réseau de sirènes « de base » presque inexistant
 2. À quand le déploiement de la nouvelle génération de sirènes ?
 3. Un recours aux alertes téléphoniques à calibrer selon le contexte territorial
 4. Une mission parfois assurée au niveau international : le cas des alertes ascendantes tsunamis

C. UNE EXIGENCE DE LISIBILITÉ ACTUELLEMENT INSUFFISAMMENT REMPLIE
 1. Lors de crises « classiques » : l'exemple de La Réunion
 2. Lors de crises importantes : vers une déclaration de l'état d'urgence ?
 a) La nécessité d'un échelon clair d'urgence absolue
 b) L'expérience d'exemples étrangers
 c) Vers un dispositif nouveau, à distinguer de l'état d'urgence et de l'état de catastrophe naturelle

QUATRIÈME PARTIE - SECOURIR : PILOTER LA GESTION DE L'URGENCE DANS CHACUNE DE SES PHASES

I. ASSURER LA CONDUITE D'UNE ACTION COORDONNÉE ET EFFICACE DANS L'URGENCE
 A. AMÉLIORER LA GESTION LOCALE DES CRISES
 1. Une mission de l'État assurée par les préfets et hauts-commissaires en lien avec les autorités politiques locales
 a) Un droit commun de la sécurité civile applicable dans la quasi intégralité des outre-mer
 b) Préfets et hauts-commissaires, responsables de la sécurité civile dans les territoires
 2. Des dispositifs de sauvegarde à renforcer pour garantir et pérenniser la capacité d'action et de décision
 3. Le cas particulier de la Nouvelle-Calédonie
 a) Une compétence transférée au gouvernement calédonien en 2014
 b) Le haut-commissaire, partenaire et dernier recours

B. RENFORCER LA DIMENSION COLLECTIVE DE LA GESTION DE CRISE
 1. Prévoir une plus étroite association des élus
 2. Assurer des liens constants avec les médias, partenaires clés
 3. Impliquer davantage la population, actrice de la sécurité civile

C. LORS DE CRISES MAJEURES, UN PILOTAGE AU SOMMET À CLARIFIER
 1. La zone de défense, échelon crucial outre-mer : dont il convient de garantir la cohérence et la mission sur l'ensemble de la zone
 2. Lors de crises majeures : la gestion ministérielle, voire interministérielle à Paris
 a) Historiquement, une cellule de gestion des crises outre-mer au sein du ministère de l'intérieur
 b) La DGSCGC, appui constant aux territoires quel que soit le niveau de crise
 c) Dans le cas d'Irma, déclenchement de la CIC

II. REVISITER LES MOYENS DE LA SÉCURITÉ ET DES SECOURS OUTRE-MER : DES TERRITOIRES DÉLAISSÉS
 A. DES MOYENS DE SÉCURITÉ CIVILE PLURIELS MAIS TRÈS INÉGAUX
 1. Une organisation à l'échelle territoriale ou communale
 2. Des moyens souvent insuffisants voire indigents
 a) Dans l'ensemble des territoires, des moyens modestes
 b) À Mayotte et dans les îles Wallis et Futuna : « des centres théoriques », une situation alarmante
 3. Compter sur les renforts n'est pas une option : la question du positionnement des forces

B. DANS DES TERRITOIRES INSULAIRES OU LITTORAUX, LE SAUVETAGE EN MER, COMPLÉMENT INCONTOURNABLE
 1. La surveillance et le sauvetage en mer dans les outre-mer
 2. Lors d'Irma, le déploiement d'une action d'envergure
 a) Une activité importante et complexe
 b) Un retour d'expérience utile

C. LES FORCES ARMÉES, UN APPUI PRÉCIEUX EN CAS DE CRISE MAJEURE, MAIS JUSQU'À QUAND ?
 1. Des moyens militaires en baisse sur les territoires et qui demeurent sous tension
 2. Dans le cas d'Irma, un soutien nécessaire sur le territoire
 3. Des coopérations internationales à développer : l'exemple de FRANZ dans le Pacifique

III. L'IMMÉDIAT APRÈS-CRISE : UNE SECONDE PHASE DE L'URGENCE
 A. POURVOIR AUX BESOINS PRIMAIRES DE LA POPULATION ET RÉTABLIR LES RÉSEAUX PRIORITAIRES
 1. Garantir la sécurité des populations et des biens mais aussi des forces de secours et d'intervention sanitaires et techniques
 2. Routes, ports, aéroports
 3. Permettre l'approvisionnement en eau, vivres et médicaments et un accès à l'électricité et aux télécommunications
 4. Les déchets, enjeu de l'immédiat après-crise

B. PORTER ASSISTANCE AUX POPULATIONS : UNE MISSION PLURIELLE, DES ACTEURS À VALORISER
 1. Les organisations de protection civile, acteurs clés de la sortie de crise
 2. Le service militaire adapté, une force des territoires à valoriser
 3. Évacuer et héberger des populations fragiles : une mission plus rare à mieux organiser comme mis en lumière lors d'Irma
 (1) L'évacuation et l'hébergement dans la zone : une improvisation réussie en Guadeloupe
 (2) Les évacuations vers l'hexagone

C. RÉTABLIR LE FONCTIONNEMENT DES INSTITUTIONS PUBLIQUES ET MOBILISER LA SOLIDARITÉ NATIONALE
 1. Assurer aux autorités et collectivités des moyens temporaires
 2. Des crédits publics ad hoc, le fonds de secours en premier complément
 3. La solidarité des collectivités et la générosité publique : l'exemple d'Irma

IV. UNE COMMUNICATION EFFICACE, UNE NÉCESSITÉ À CHAQUE ÉTAPE
 A. COMMUNIQUER LARGEMENT, INFORMER EFFICACEMENT : ASSURER UNE COMMUNICATION PUBLIQUE CALIBRÉE ET PLURIELLE
 1. Une communication organisée au niveau national et au niveau local, appuyée sur le numérique
 2. Dans le cas d'Irma, l'ajout de la mise en place d'une cellule téléphonique

B. LE NUMÉRIQUE DANS LA GESTION DE CRISE : UN DÉFI À RELEVER, UNE CHANCE À SAISIR
 1. Un nouveau paramètre à prendre en compte : rumeurs et « fake news » d'une ampleur décuplée
 2. Un levier d'action important
 3. Les médias sociaux en gestion de l'urgence : outils au service de l'information de crise
 4. Un potentiel de nouveaux outils utiles à toutes les étapes des crises

C. LES MÉDIAS, PARTENAIRES INCONTOURNABLES DE L'ACTION PUBLIQUE
 1. Le service public, un partenaire traditionnel à conserver
 a) Un partenaire lié aux pouvoirs publics
 b) Des plateformes d'information publique dans l''urgence : le cas de la radio Urgence info Îles du Nord
 2. Les médias locaux, précieux relais à privilégier
 a) Des médias de proximité, souvent amateurs, très mobilisés
 b) ... à mieux associer

LISTE DES RECOMMANDATIONS

EXAMEN EN DÉLÉGATION

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

LISTE DES DÉPLACEMENTS
 Lundi 29 janvier 2018 - Déplacement à Orléans au siège du Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM)
 Lundi 19 février 2018 - Déplacement à Saint-Mandé - Météo France
 Vendredi 9 mars 2018 - Déplacement à Toulouse

DÉPLACEMENT À LA MARTINIQUE, SAINT-MARTIN, SAINT-BARTHÉLEMY ET À LA GUADELOUPE
 I - La Martinique du vendredi 20 avril au lundi 23 avril
 II - Saint-Martin - mardi 24 avril 2018
 III - Saint-Barthélemy - mercredi 25 avril 2018
 IV - Guadeloupe - du mercredi 25 au samedi 28 avril

LE CARNET DU DÉPLACEMENT

 

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Fiche technique

Autre titre : Risques naturels majeurs : urgence déclarée outre-mer - Rapport

Type de document : Rapport parlementaire

Pagination : 224 pages

Édité par : Sénat

Collection : Les Rapports du Sénat

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