Présentation

Si l'augmentation des ressources allouées à la justice depuis quinze ans est continue, elle n'a toutefois pas permis d'améliorer significativement son fonctionnement et le service public rendu aux justiciables. Tel est le constat de départ de la mission d'information. Les travaux de la mission se sont organisés autour de six grandes questions, qui ont servi de cadre aux auditions et déplacements : comment améliorer les capacités de gestion et d'évaluation au sein du ministère de la justice ainsi que la conception et le pilotage des réformes judiciaires ? Comment améliorer l'organisation et le fonctionnement des juridictions de première instance et des cours d'appel ? Comment recentrer le juge sur son office ? Comment financer l'aide juridictionnelle et maîtriser les frais de justice ? Comment désengorger les juridictions pénales et améliorer l'efficacité de la chaîne pénale, l'exécution des décisions de justice en matière pénale et l'application des peines ? Quel est l'impact des innovations technologiques et financières dans le domaine de la justice ? A l'issue de ses travaux, la mission formule 127 propositions.

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Sommaire

AVANT-PROPOS DU PRÉSIDENT

LISTE DES PROPOSITIONS

INTRODUCTION GÉNÉRALE

I. LE CONSTAT PARTAGÉ D'UNE HAUSSE RÉGULIÈRE DES MOYENS DE LA JUSTICE, SANS AMÉLIORATION SIGNIFICATIVE DE SON FONCTIONNEMENT

A. UNE HAUSSE RÉGULIÈRE ET SOUTENUE DES MOYENS DE LA JUSTICE DEPUIS QUINZE ANS
1. Une augmentation globale bénéficiant à tous les secteurs de la justice, tant en termes de crédits que d'effectifs
2. L'administration pénitentiaire devenue le premier budget de la justice depuis 2012
3. Des difficultés d'exécution budgétaire persistantes, même si la situation s'est améliorée
B. L'INSTITUTION JUDICIAIRE DÉSTABILISÉE PAR L'ACCUMULATION DE RÉFORMES LÉGISLATIVES
1. Des réformes législatives qui ont accru la charge de travail des juridictions
2. L'insuffisance des études d'impact et l'absence de prise en compte de la dimension opérationnelle des réformes
C. UNE ACTIVITÉ JURIDICTIONNELLE LOURDE, DES DÉLAIS DE JUGEMENT EXCESSIFS ET CROISSANTS
1. Une augmentation continue du nombre d'affaires civiles, mais une baisse du nombre d'affaires pénales poursuivables
2. Des délais de traitement en constante augmentation au détriment de l'accès au juge
D. UN SYSTÈME JUDICIAIRE FRANÇAIS MOINS BIEN CLASSÉ QUE SES HOMOLOGUES EUROPÉENS
E. UNE SITUATION CHRONIQUE DE SURPOPULATION CARCÉRALE

 

II. LES OBJECTIFS DU REDRESSEMENT DE LA JUSTICE

A. LES OBJECTIFS QUANTITATIFS ET QUALITATIFS DU REDRESSEMENT DE LA JUSTICE : JUGER PLUS VITE ET JUGER MIEUX
1. Mieux maîtriser les délais de la justice
1. Améliorer la qualité des décisions de justice
2. Renforcer la proximité de la justice
3. Assurer l'effectivité de l'exécution des peines
B. UNE HAUSSE DU BUDGET DE LA JUSTICE, EN CONTREPARTIE DE RÉFORMES D'ORGANISATION ET DE FONCTIONNEMENT

 

III. LES VOIES DU REDRESSEMENT DE LA JUSTICE : PROPOSITIONS DE RÉFORME ET D'AMÉLIORATION DE L'ORGANISATION ET DU FONCTIONNEMENT DE LA JUSTICE

A. RENFORCER LES CAPACITÉS DE PILOTAGE DU MINISTÈRE DE LA JUSTICE
1. Sanctuariser le budget de l'autorité judiciaire
2. Améliorer la gestion des ressources humaines, pour une réelle gestion prévisionnelle des emplois et des compétences
a) Résoudre le phénomène récurrent des vacances de postes de magistrats et de fonctionnaires, qui ralentit et altère le cours de la justice
b) Améliorer l'évaluation qualitative et quantitative des magistrats et des fonctionnaires
c) Mettre en oeuvre une politique de mobilité plus harmonieuse pour les magistrats et les fonctionnaires
d) Mieux garantir la réussite d'une politique de diversification du recrutement du corps de la magistrature
e) Mettre à niveau les effectifs des services pénitentiaires pour un véritable suivi des détenus
3. Améliorer la programmation et le financement de l'immobilier judiciaire
a) Un paysage très contrasté qui exige la poursuite de l'effort de remise à niveau de l'immobilier judiciaire
b) Renforcer l'organisation et le pilotage de la fonction immobilière pour faire face aux enjeux de moyen et long termes
4. Adapter l'organisation du ministère de la justice, pour en faire une administration plus moderne et efficace
a) Renforcer le rôle de coordination stratégique du secrétariat général
b) Réaffirmer le rôle du secrétariat général dans le pilotage transversal des fonctions support
c) Mieux articuler l'action des services judiciaires du ministère sur le territoire
d) Renforcer le niveau d'encadrement et diversifier les compétences présentes au sein de la direction des services judiciaires
5. Mettre à niveau la fonction de suivi statistique et d'évaluation, pour améliorer la préparation des réformes judiciaires
a) Les nouvelles perspectives offertes par la création récente de l'inspection générale de la justice
b) Rénover la fonction statistique et en faire un véritable outil d'évaluation de l'activité des juridictions
c) Asseoir le rôle central du ministère de la justice dans la production normative et le pilotage des réformes
B. MODERNISER LE SERVICE PUBLIC DE LA JUSTICE EN INNOVANT ET EN MAÎTRISANT LA RÉVOLUTION NUMÉRIQUE
1. Accélérer la dématérialisation des procédures judiciaires, pour simplifier l'accès et le fonctionnement de la justice
a) Dématérialiser et simplifier les procédures en matière civile, pour rendre la justice plus accessible pour le justiciable
b) Dématérialiser les procédures pénales, vecteur essentiel de leur simplification
2. Consolider la conduite des projets informatiques au sein du ministère et organiser l'intégration des innovations
a) Créer une direction dédiée aux systèmes d'information, facteur essentiel pour la conduite des projets structurants
b) Renforcer la sécurité des systèmes d'information et des traitements automatisés de données
c) Mieux utiliser les outils technologiques pour faciliter le travail du juge
3. Maîtriser et tirer profit des évolutions technologiques dans le domaine du droit et de la justice
a) Donner au ministère un rôle pilote pour accompagner et intégrer les innovations dans le domaine du droit et de la justice
b) Maîtriser les risques d'ordre technique et éthique liés aux innovations technologiques
c) Utiliser les innovations au service d'une meilleure qualité de la justice, notamment pour prévenir le contentieux civil
C. RENDRE L'INSTITUTION JUDICIAIRE PLUS PROCHE DES CITOYENS
1. Traiter dans la proximité les litiges de la vie courante, par la voie contentieuse ou par des voies alternatives
2. Pour renforcer l'accessibilité de la justice et sa proximité avec le justiciable, créer le tribunal unique de première instance
a) Les travaux récents sur l'idée de tribunal unique de première instance
b) Les bénéfices attendus du tribunal de première instance : davantage de proximité pour le justiciable, davantage d'efficacité pour la juridiction
c) Le périmètre des juridictions concernées : pour une juridiction de taille efficiente regroupant tribunal de grande instance et tribunal d'instance
d) La configuration du tribunal de première instance, sans remise en cause des implantations judiciaires existantes
e) Une démarche progressive, comportant deux conditions préalables et assortie de garanties pour les personnels comme pour les justiciables
f) Le renforcement de la politique d'accès au droit dans les territoires, corollaire de la création du tribunal de première instance
g) Des perspectives d'évolution pour le tribunal de commerce et le conseil de prud'hommes, en dehors du tribunal de première instance
3. Réaffirmer le rôle essentiel du juge chargé des contentieux de proximité, en renforçant ses capacités de conciliation
a) La disparition des justices de paix : un vide qui n'a pu être comblé
b) L'échec des juridictions de proximité, une répétition de l'histoire
c) La nécessité de renforcer la justice de proximité : le tribunal d'instance, puis le juge chargé des contentieux de proximité au sein du tribunal de première instance
D. AMÉLIORER L'ORGANISATION ET LE FONCTIONNEMENT DES JURIDICTIONS EN PREMIÈRE INSTANCE ET EN APPEL
1. Renforcer l'autonomie de gestion des juridictions
a) Mieux prendre en compte les compétences d'encadrement pour l'accès aux fonctions de chefs de cour et de juridiction
b) Conforter la responsabilité des chefs de cour et de juridiction dans l'administration de la justice, appuyée sur les directeurs de greffe
c) Mettre à niveau les budgets de fonctionnement courant des juridictions
d) Accroître l'autonomie de gestion des chefs de cour et de juridiction
2. Ouvrir le chantier de la réforme des cours d'appel, un enjeu essentiel de l'organisation judiciaire
a) Les objectifs et les principes de la réforme des cours d'appel : pour un nouveau modèle de cour d'appel plus efficace
b) Une réévaluation périodique de la carte judiciaire, sur la base de critères rationnels et objectifs, pour maintenir l'exigence de proximité
c) La nécessaire correspondance entre les différentes cartes administratives du ministère de la justice
3. Adapter les procédures d'appel et de cassation, sans remettre en cause l'accès à la justice
a) En matière civile, une rationalisation des voies de recours qui suppose comme préalable incontournable de renforcer la première instance
b) En matière pénale, une modernisation souhaitable des voies de recours pour en renforcer l'effectivité
4. Imaginer de nouvelles méthodes de travail au sein des juridictions, pour recentrer le juge sur son office
a) Encourager le développement de nouveaux outils d'harmonisation des jurisprudences
b) Revaloriser les missions des greffiers, pour recentrer les magistrats sur la fonction de juger
c) Renforcer la dimension collaborative du travail des magistrats
5. Explorer les voies raisonnables de déjudiciarisation et de dépénalisation
a) La déjudiciarisation en matière civile : un exercice qui a atteint ses limites
b) La dépénalisation : des champs techniques à explorer
6. Alléger la charge d'activité des juridictions pénales
a) Rendre lisibles les politiques pénales nationale et locale
b) Assurer un traitement judiciaire de qualité à l'ensemble des enquêtes
c) Simplifier les jugements en matière pénale
E. ACCROÎTRE LA MAÎTRISE DES DÉPENSES DE JUSTICE
1. Mobiliser de nouvelles ressources pour contribuer au financement durable de l'aide juridictionnelle
a) Des dépenses d'aide juridictionnelle en augmentation constante
b) Les pistes de financement écartées
c) Rétablir un « droit de timbre » pour l'accès à la justice, modulable en fonction du type d'instance
d) Encourager la mise en oeuvre du dispositif permettant de faire supporter le paiement de l'avocat à l'aide juridictionnelle par la partie qui succombe
e) Simplifier les circuits financiers de gestion de l'aide juridictionnelle
2. Assurer un meilleur contrôle de l'attribution de l'aide juridictionnelle
a) Faciliter le contrôle des ressources par les bureaux d'aide juridictionnelle
b) Prévoir une appréciation du bien-fondé de l'action par un avocat préalablement au dépôt d'une demande d'aide juridictionnelle
3. Revoir le rôle de l'assurance de protection juridique
a) Instaurer un mécanisme de vérification renforcée de l'existence de contrats d'assurance de protection juridique
b) Créer des « contrats responsables » en matière d'assurance de protection juridique
4. Développer les outils de maîtrise des frais de justice
a) La maîtrise des frais de justice : un fort enjeu budgétaire
b) Un manque de suivi et d'analyse de la dépense des frais de justice
c) Agir sur le choix des prestataires
d) Lier la maîtrise des frais de justice à la définition des politiques pénales
F. REDONNER UN SENS À LA PEINE D'EMPRISONNEMENT
1. Exécuter plus rapidement les peines d'emprisonnement
a) Remettre en ordre le système d'exécution des peines d'emprisonnement pour mettre fin à l'hypocrisie
b) Simplifier et accélérer le circuit d'exécution des peines
2. Remédier au double scandale de la vétusté et de la saturation des prisons par un vaste programme de création de places
3. Simplifier le régime de l'application des peines d'emprisonnement et renforcer le suivi post-libération des condamnés détenus
4. Corriger la réforme des extractions judiciaires

 

IV. LA MÉTHODE DU REDRESSEMENT DE LA JUSTICE : UNE LOI DE PROGRAMMATION POUR DÉFINIR LES RÉFORMES ET RELEVER LES MOYENS DANS LA DURÉE

A. UNE LOI DE PROGRAMMATION DES MOYENS ET DES RÉFORMES DE LA JUSTICE SUR CINQ ANS
B. LA NÉCESSITÉ DE LA CONCERTATION SUR LES VOIES ET MOYENS DE LA RÉFORME, ASSORTIE D'ÉTUDES D'IMPACT DIGNES DE CE NOM
C. LE VOLET ORGANIQUE DE LA RÉFORME DE LA JUSTICE
D. LA RÉVISION CONSTITUTIONNELLE RELATIVE AU STATUT DU PARQUET

 

CONTRIBUTION DE M. JACQUES BIGOT AU NOM DU GROUPE SOCIALISTE ET RÉPUBLICAIN

CONTRIBUTION DE MME CÉCILE CUKIERMAN AU NOM DU GROUPE COMMUNISTE RÉPUBLICAIN ET CITOYEN

EXAMEN EN COMMISSION

ANNEXE 1 - LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

ANNEXE 2 - PROGRAMME DES DÉPLACEMENTS

ANNEXE 3 - LISTE DES CONTRIBUTIONS ÉCRITES

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Fiche technique

Autre titre : Cinq ans pour sauver la justice !

Type de document : Rapport parlementaire

Pagination : 379 pages

Édité par : Sénat

Collection : Les Rapports du Sénat

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