Présentation

Alors que la France est soumise, comme ses voisins européens, à une pression migratoire forte, continue et croissante, la commission des lois a constitué une mission d'information chargée d'évaluer les politiques publiques mises en œuvre pour y faire face.
Au terme de ses travaux, la mission d'information dresse le constat d'un droit des étrangers devenu illisible et incompréhensible sous l'effet de l'empilement de réformes successives, de procédures inefficaces et d'un manque de moyens des services de l'État pour les mettre en œuvre. Cette complexité nuit non seulement à l'exercice de leurs droits par les étrangers, mais elle est également source de difficultés quotidiennes pour les agents de l'État et nourrit chez eux un profond désarroi.
Pour y répondre, la commission des lois formule 32 propositions destinées à redonner sens et efficacité à l'action des services de l'État, notamment en adaptant les conditions d'accès aux guichets des préfectures, en simplifiant les modalités d'instruction des titres de séjour, en remettant à plat les procédures contentieuses et les règles applicables au niveau communautaire en matière d'asile, et en améliorant les conditions d'exécution des obligations de quitter le territoire français.

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Sommaire

SYNTHÈSE
LISTE DES PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
INTRODUCTION

PARTIE 1 : DES SERVICES DE L’ÉTAT CONFRONTÉS À UN NOMBRE TOUJOURS PLUS ÉLEVÉ DE DEMANDES DE TITRES DE SÉJOUR ET À DES PROCÉDURES TOUJOURS PLUS COMPLEXES

I. DES SERVICES CONFRONTÉS À UN NOMBRE TOUJOURS PLUS ÉLEVÉ DE DEMANDES DE TITRES DE SÉJOUR
A. FACE À UNE DEMANDE EN PERPÉTUELLE CROISSANCE ET À DES MOYENS INSUFFISANTS, DES SERVICES « SÉJOUR » SATURÉS
1. La difficile réduction des délais de traitement des premières demandes d’admission au séjour
2. Des services en charge des étrangers en tension dans les préfectures

B. DES CONDITIONS D’ACCÈS AUX GUICHETS DES PRÉFECTURES QUI N’ONT ÉTÉ QU’EN PARTIE AMÉLIORÉES PAR LA DÉMATÉRIALISATION DES RENDEZ-VOUS
1. L’évolution des modalités d’accès au guichet des préfectures : le tournant numérique
2. La transformation des files d’attente physiques en files d’attente virtuelles
3. Une question en suspens : la prise de rendez-vous comme démarche administrative ?

C. DE LOURDES RÉPERCUSSIONS CONTENTIEUSES : LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES COMME « PRÉ-GUICHET » DES PRÉFECTURES
1. Un contentieux inédit
2. Un engorgement auto-entretenu pour des rendez-vous toujours plus rares


II. LA NÉCESSITÉ DE SIMPLIFIER LES PROCÉDURES D’INSTRUCTION ET DE MODERNISER LES OUTILS DE TRAITEMENT DES DEMANDES D’ADMISSION AU SÉJOUR
A. UN RÉGIME JURIDIQUE DU SÉJOUR EXCESSIVEMENT COMPLEXE ET QUI SE TRADUIT DANS LA PRATIQUE PAR UN TRAITEMENT DES DEMANDES INEFFICIENT
1. Une architecture des titres de séjour complexe et fondée sur des durées de validité courtes
2. Une pratique d’instruction insatisfaisante : l’examen itératif des demandes

B. LA SIMPLIFICATION DES PROCÉDURES D’INSTRUCTION : UNE PISTE À EXPLORER, L’INSTRUCTION À « 360° »
1. Examiner le droit au séjour plutôt qu’à un titre de séjour : un procédé potentiellement « gagnant-gagnant » qui est déjà pratiqué par certaines préfectures
2. Une piste prometteuse qui mérite une expérimentation poussée

C. LA MODERNISATION DES INSTRUMENTS D’INSTRUCTION : UNE TRANSITION VERS LE NUMÉRIQUE BIENVENUE MAIS QUI SUPPOSE UN ACCOMPAGNEMENT
1. La transition vers des procédures d’instruction et de dépôt des demandes de titre dématérialisées : une démarche déjà bien engagée
2. Une dématérialisation des procédures qui permettra de résoudre certaines difficultés mais qui comporte des limites
3. Accompagnement, adaptabilité et alternative : le triple A d’une dématérialisation réussie

PARTIE 2 : UN CONTENTIEUX DES ÉTRANGERS À SIMPLIFIER POUR REDONNER SON SENS À L’ACTION DU JUGE

I. DES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES AU BORD DE L’EMBOLIE
A. UN CONTENTIEUX DE MASSE
1. Une part substantielle de l’activité des juridictions administratives
2. Un contentieux pléthorique

B. UN BYZANTINISME PROCÉDURAL QUI A ATTEINT SES LIMITES
1. Une multiplicité de procédures contentieuses
2. Un état du droit préjudiciable à la sécurité juridique et à un fonctionnement serein des juridictions


II. LA NÉCESSITÉ D’UNE REMISE À PLAT DU CONTENTIEUX DES ÉTRANGERS
A. RÉFORMER LES PROCÉDURES CONTENTIEUSES
1. Simplifier le cadre contentieux en limitant à trois le nombre des procédures applicables
2. Faire évoluer à la marge l’office du juge par un recours plus systématique aux mécanismes d’injonction et d’astreinte

B. DONNER LES MOYENS À L’ADMINISTRATION D’ASSURER SA DÉFENSE CONTENTIEUSE
1. Revoir l’organisation de la défense contentieuse de l’administration
2. Améliorer le partage d’informations entre administrations
3. Aménager les conditions de la défense des refus de titres de séjour « étrangers malades »

PARTIE 3 : UN EXAMEN DES DEMANDES D’ASILE CONFRONTÉ AUX DIFFICULTÉS TIRÉES D’UNE HARMONISATION EUROPÉENNE ENCORE INSUFFISANTE

I. UNE RELATIVE MAÎTRISE DES DÉLAIS MOYENS D’INSTRUCTION, QUI NE REND PAS TOUJOURS COMPTE DE LA RÉALITÉ DU PARCOURS DES DEMANDEURS D’ASILE
A. UNE MAÎTRISE DES DÉLAIS DEVANT L’OFPRA ET LA CNDA PERMISE PAR UN EFFORT IMPORTANT DE CRÉATIONS DE POSTES
1. La fixation d’objectifs ambitieux
2. Des objectifs qui ne paraissent plus hors d’atteinte

B. DES DÉLAIS QUI NE PRENNENT TOUTEFOIS PAS EN COMPTE L’ÉCHEC DES TRANSFERTS AU TITRE DU RÈGLEMENT « DUBLIN »
1. Un allongement de la durée des procédures qui concerne plus d’un tiers des demandeurs d’asile
2. Un taux d’échec particulièrement élevé aux causes multiples


II. LA NÉCESSITÉ D’UNE RÉVISION EN PROFONDEUR DU RÉGIME D’ASILE EUROPÉEN COMMUN
A. UN PROJET DE PACTE SUR LA MIGRATION ET L’ASILE QUI SE HEURTE AUX DIVISIONS ENTRE ETATS MEMBRES
B. LA NÉCESSITÉ DE PROMOUVOIR UNE RÉFORME PRAGMATIQUE ET AMBITIEUSE DES RÈGLES EUROPÉENNES EN MATIÈRE D’ASILE
1. Règlement Dublin : s’interroger sur la pertinence du principe de responsabilité du pays de première entrée
2. Pour une plus grande convergence des systèmes d’asile nationaux

PARTIE 4 : POUR UNE POLITIQUE DE RETOURS PLUS VOLONTAIRE ET EFFICACE

I. LES RETOURS FORCÉS : UNE POLITIQUE D’ÉLOIGNEMENT QUI N’EST TOUJOURS PAS À LA HAUTEUR DES ENJEUX
A. DANS UN CONTEXTE DE REPRISE DES FLUX D’IMMIGRATION IRRÉGULIÈRE, UNE POLITIQUE D’ÉLOIGNEMENT TOUJOURS SANS LIGNE DIRECTRICE
1. Une sortie de la phase pandémique qui s’accompagne d’une reprise nette des flux d’immigration irrégulière
2. Une politique qui « tourne à vide » : un découplage croissant entre le prononcé et l’exécution des mesures d’éloignement

B. LA MISE EN ŒUVRE DES ÉLOIGNEMENTS CONTRAINTS : UN CHEMIN SEMÉ D’EMBÛCHES
1. Des difficultés structurelles qui sont connues de longue date
2. Une situation encore dégradée par la crise sanitaire

C. QUATRE PRIORITÉS POUR SE DONNER LES MOYENS D’UNE RÉELLE POLITIQUE D’ÉLOIGNEMENT
1. Intensifier le dialogue entre les services pour faciliter l’identification des personnes en situation irrégulière
2. Poursuivre la montée en charge du dispositif de rétention et cibler davantage son usage
3. Mobiliser l’ensemble des moyens juridiques et matériels disponibles pour procéder à des éloignements effectifs
4. Pour sortir de l’impasse avec les pays tiers non-coopératifs, la nécessité d’une approche européenne


II. LES RETOURS AIDÉS
A. UNE PROCÉDURE STRUCTURÉE ET EFFICACE
1. L’aide au retour volontaire
2. L’aide à la réinsertion

B. DES INNOVATIONS RÉCENTES FAVORISANT LE RETOUR AIDÉ, EN DÉPIT DE DIFFICULTÉS CONJONCTURELLES
1. Un dispositif innovant : le dispositif de préparation au retour
2. Deux dispositions issues de la loi du 10 septembre 2018 : l’aide au retour en centre de rétention administrative et l’aide au retour dans les pays de transit
3. Une coopération récente avec l’agence Frontex

C. PROPOSITIONS POUR RENDRE LE DISPOSITIF DES RETOURS AIDÉS PLUS INCITATIF ET PLUS EFFICACE
1. Renforcer l’incitation faite aux déboutés du droit d’asile à déposer une demande d’aide au retour volontaire
2. Moduler le montant des aides au retour en fonction des pays
3. Généraliser l’expérimentation de l’aide au retour volontaire médicalisé vers d’autres pays que la Géorgie
4. Accompagner la montée en puissance du dispositif d’aide au retour par des moyens humains correspondants

EXAMEN EN COMMISSION
LISTE DES DÉPLACEMENTS
LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

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Fiche technique

Autre titre : Services de l'État et immigration : retrouver sens et efficacité

Type de document : Rapport parlementaire

Pagination : 143 pages

Édité par : Sénat

Collection : Les Rapports du Sénat

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