Rapport d'information (...) sur l’évaluation de l’impact de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dite " loi Sapin 2 "

Auteur(s) moral(aux) : Assemblée nationale. Commission des Finances, de l'Économie générale et du Contrôle budgétaire

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Présentation

Les organismes internationaux ont accordé, à partir de 1995, une attention soutenue à la lutte contre la corruption. Un édifice normatif international en matière de lutte contre la corruption a été progressivement construit et son application par chaque État rigoureusement contrôlée, rehaussant progressivement les standards auxquels devait se conformer la France. 
En retard dans la mise en œuvre de ses engagements internationaux, la France a fait l’objet de nombreuses critiques et a exposé ses entreprises aux stratégies extraterritoriales de ses concurrents. C’est en réaction à cette situation que la France a réformé sa législation à l’occasion de la loi du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dite loi « Sapin 2 ». 
Ce texte a prévu la mise en œuvre de divers mécanismes internes de prévention de la corruption dans les entreprises et les administrations, contrôlés par une nouvelle structure, l’Agence française anticorruption (AFA), également chargée de la coordination administrative en la matière. Cette loi a aussi renforcé les outils de détection et de répression des faits de corruption, notamment au moyen des conventions judiciaires d’intérêt public (CJIP) et de la création d’un statut unique des lanceurs d’alerte, plus protecteur. 
Enfin, la loi Sapin 2 a amélioré la transparence des décisions publiques en créant un registre des représentants d’intérêts, confié à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). Ce sont ces dispositions qui ont été évaluées en détail dans le cadre de la présente mission.

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Sommaire

INTRODUCTION GÉNÉRALE : ENJEUX ET CONTEXTE 

I. L’ADOPTION DE LA LOI SAPIN 2 RÉPONDAIT À LA NÉCESSITÉ DE RENFORCER LE MODÈLE FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LA CORRUPTION 
A. LA FRANCE ACCUSAIT UN CERTAIN RETARD DANS UN CONTEXTE DE RENFORCEMENT DES EXIGENCES INTERNATIONALES EN MATIÈRE DE LUTTE CONTRE LA CORRUPTION 
1. Les exigences croissantes issues des règles internationales et européennes en matière de lutte contre la corruption 
2. Au regard de ces évolutions, les outils de prévention et de répression de la corruption dont était dotée la France apparaissaient trop peu efficaces
 
B. CETTE SITUATION EXPOSAIT LA FRANCE AUX STRATÉGIES EXTRATERRITORIALES D’AUTRES  PAYS ET PESAIT SUR L’EFFICACITÉ DE SON ACTION PUBLIQUE AINSI QUE SUR L’ATTRACTIVITÉ DE SON ÉCONOMIE 
1. Les entreprises nationales étaient fragilisées par l’application extraterritoriale de certains droits étrangers 
2. La corruption nuit à l’activité économique et affaiblit la légitimité et l’efficacité de l’action publique 

II. LA LOI SAPIN 2 A PERMIS À LA FRANCE DE SE DOTER D’OUTILS DE LUTTE CONTRE LA CORRUPTION PARMI LES PLUS AMBITIEUX 
A. UN PROJET DE LOI, ENRICHI PAR LE LÉGISLATEUR, QUI ABORDAIT LA CORRUPTION SOUS DIFFÉRENTS ANGLES 
1. Le contenu de la loi 
2. Une loi rapidement opérationnelle 

B. UNE LOI DE SOUTIEN À L’ENSEMBLE DE LA VIE ÉCONOMIQUE DU PAYS 

III. LE CONTEXTE DE LA PRÉSENTE MISSION D’ÉVALUATION 

PARTIE I : LE DISPOSITIF DE PRÉVENTION ET DE DÉTECTION DE LA CORRUPTION ET L’ACTION DE L’AGENCE FRANÇAISE ANTICORRUPTION 

I. LE DISPOSITIF DE PRÉVENTION DE LA CORRUPTION ISSU DE LA LOI SAPIN 2 CONSTITUE UNE AVANCÉE MAJEURE DANS LA LUTTE CONTRE LA CORRUPTION EN FRANCE 
A. LA LOI CRÉE L’AGENCE FRANÇAISE ANTICORRUPTION ET INSTAURE UNE OBLIGATION, POUR LES ACTEURS ÉCONOMIQUES COMME POUR LES ACTEURS PUBLICS, DE METTRE EN ŒUVRE UN DISPOSITIF DE PRÉVENTION ET DE DÉTECTION DE LA CORRUPTION 
1. La loi crée l’Agence française anticorruption, qui remplace le Service central de prévention de la corruption 
2. La loi crée une obligation générale de mettre en œuvre un dispositif de prévention et de détection des faits de corruption 

B. LA LOI RENFORCE L’ARSENAL RÉPRESSIF EN MATIÈRE DE LUTTE CONTRE LA CORRUPTION 
1. L’extension de la peine complémentaire de publicité ou d’affichage de la condamnation 
2. L’extension de l’infraction de trafic d’influence aux agents publics étrangers 
3. L’assouplissement des conditions dans lesquelles certains faits de corruption et de trafic d’influence commis à l’étranger peuvent être poursuivis en France 
4. L’extension des techniques spéciales d’enquête aux faits de détournement de fonds ou de biens publics 
5. La convention judiciaire d’intérêt public

II. LE BILAN DE LA MISE EN ŒUVRE DU DISPOSITIF ET DE L’ACTION DE L’AFA EST SATISFAISANT MALGRÉ CERTAINES INSUFFISANCES 
A. LES ACTEURS PRIVÉS SE SONT BIEN APPROPRIÉ LES OBLIGATIONS ISSUES DE LA LOI SAPIN 2, MAIS LA DIFFUSION DU DISPOSITIF RESTE TRÈS LIMITÉE DANS LE SECTEUR PUBLIC 
1. Le référentiel anticorruption français constitue une avancée remarquable qui permet de hisser la France au niveau des meilleurs standards internationaux 
2. La diffusion du dispositif est satisfaisante auprès des acteurs privés assujettis
3. Dans le secteur public, la diffusion du dispositif est en revanche bien plus faible 

B. L’ACTION DE L’AFA A ÉTÉ DÉTERMINANTE DANS LA DIFFUSION DU DISPOSITIF PRÉVU PAR LA LOI, MALGRÉ UN BILAN PEU SATISFAISANT EN MATIÈRE DE COORDINATION ADMINISTRATIVE 
1. L’Agence française anticorruption a rapidement été opérationnelle
2. Si des maladresses ont pu être commises lors des premiers contrôles, l’agence a par la suite fait évoluer ses méthodes et son organisation 
3. Les activités de conseil et d’accompagnement de l’AFA sont bien assurées
4. En revanche, l’AFA n’est pas parvenue à assurer correctement sa mission de coordination administrative 
5. Les moyens de l’agence n’ont pas atteint les ambitions initiales

III. LA RÉAFFIRMATION DE L’AMBITION FRANÇAISE EN MATIÈRE DELUTTE CONTRE LA CORRUPTION DOIT CONDUIRE À REPENSER L’ORGANISATION INSTITUTIONNELLE DE CETTE POLITIQUE 
A. CLARIFIER  LA  RÉPARTITION  ENTRE  LES  ACTIVITÉS  DE COORDINATION ADMINISTRATIVE, QUI RELÈVENT DU GOUVERNEMENT, ET LES ACTIVITÉS D’APPUI ET DE CONTRÔLE, QUI DOIVENT ÊTRE ASSURÉES PAR UNE AUTORITÉ ADMINISTRATIVE INDÉPENDANTE
1. Le statut hybride de l’Agence française anticorruption, souhaité par le législateur en 2016, l’a conduite à surinvestir sa mission de contrôle, au détriment de la programmation stratégique 
2. Il est nécessaire d'assurer un portage politique plus fort et une meilleure coordination institutionnelle de la politique de lutte contre la corruption, et de renforcer l’indépendance de l’autorité chargée de l’appui et du conseil 

B. PRÉVOIR UN RÉFÉRENTIEL DE CONFORMITÉ ADAPTÉ AUX ACTEURS PUBLICS, ET EN PARTICULIER AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 
C. RENFORCER L’APPLICATION EXTRATERRITORIALE DU DISPOSITIF

PARTIE II : LA CONVENTION JUDICIAIRE D’INTÉRÊT PUBLIC

I. INSPIRÉE DES DISPOSITIFS DE TRANSACTION PÉNALE UTILISÉS DANS LES PAYS ANGLO-SAXONS, LA CONVENTION JUDICIAIRE D’INTÉRÊT PUBLIC A RAPIDEMENT TROUVÉ SA PLACE DANS LE SYSTÈME JURIDIQUE FRANÇAIS
A. LA CJIP A POUR OBJECTIF DE PERMETTRE UN RÈGLEMENT PLUS EFFICACE DE DOSSIERS COMPLEXES, NOTAMMENT DANS LES CAS DE CORRUPTION TRANSNATIONALE 
1. L’introduction d’un dispositif transactionnel nouveau, inspiré des procédures britannique et américaine 
2. Un dispositif qui a légèrement évolué depuis son introduction 

B. LA CJIP A RAPIDEMENT PROUVÉ SON EFFICACITÉ
1. Douze CJIP déjà conclues, dont une majorité concernant des faits de corruption
2. L’affirmation de la souveraineté judiciaire de la France 
3. L’intérêt de confier à l’AFA le contrôle du programme de mise en conformité 

II. DES AMÉLIORATIONS DEVRAIENT ÊTRE APPORTÉES AFIN DE RENFORCER L’ATTRACTIVITÉ DU DISPOSITIF 
A. ENCOURAGER LA RÉVÉLATION SPONTANÉE DE FAITS DE CORRUPTION 
1. Permettre à l’entreprise d’avoir une meilleure visibilité sur les bénéfices tirés de l’auto-dénonciation 
2. Faciliter l’engagement de la responsabilité des personnes morales 

B. AMÉLIORER LE CADRE APPLICABLE À LA SANCTION DES PERSONNES PHYSIQUES 
C. FAVORISER LE RECOURS AUX ENQUÊTES INTERNES

PARTIE III : LE STATUT DES LANCEURS D’ALERTE

I. LA LOI SAPIN 2 A CRÉÉ UN STATUT UNIFIÉ DU LANCEUR D’ALERTE 
A. MALGRÉ L’EXISTENCE DE PLUSIEURS DISPOSITIFS DE PROTECTION DES LANCEURS D’ALERTE, LA FRANCE ACCUSAIT UN RETARD EN LA MATIÈRE
1. Une réforme tardive en comparaison d’autres pays
2. L’existence de nombreux statuts de protection 

B. UNE RÉFORME AMBITIEUSE 
1. L’étude du Conseil d’État sur le droit d’alerte a largement inspiré le législateur 
2. Le contenu du dispositif

II. LE STATUT DES LANCEURS D’ALERTE SEMBLE INSUFFISAMMENT PROTECTEUR ET POURRAIT ÊTRE CONSOLIDÉ À L’OCCASION DE LA TRANSPOSITION DE LA DIRECTIVE EUROPÉENNE DU 23 OCTOBRE 2019

A. DES CRITÈRES DE RECEVABILITÉ EXIGEANTS DISSUADENT CERTAINS LANCEURS D’ALERTE 
1. Les critères du désintéressement et de la bonne foi écartent de nombreux lanceurs d’alerte du bénéfice de la protection prévue par la loi 
2. La hiérarchie des canaux de révélation expose le lanceur d’alerte aux représailles 

B. LES PROCÉDURES DE RECUEIL ET DE TRAITEMENT DES ALERTES SONT INÉGALEMENT MISES EN PLACE, TANT DANS LE SECTEUR PRIVÉ QUE DANS LE SECTEUR PUBLIC 
1. Au sein des entreprises, un défaut d’impartialité dans le recueil des signalements et de communication avec le lanceur d’alerte 
2. Dans le cas du secteur public, une mise en œuvre encore inachevée

C. LA PROTECTION ET L’ACCOMPAGNEMENT DES LANCEURS D’ALERTE PAR LES AUTORITÉS PUBLIQUES PRÉSENTENT DES LACUNES 
1. Le rôle du Défenseur des droits doit être renforcé
2. Les risques encourus par les lanceurs d’alerte sont insuffisamment pris en considération d’un point de vue tant juridique que financier 

PARTIE IV : LE REGISTRE DES REPRÉSENTANTS D’INTÉRÊTS 

I. LE REGISTRE DES REPRÉSENTANTS D’INTÉRÊTS MIS EN PLACE PAR LA LOI SAPIN 2 PLACE LA FRANCE PARMI LES PAYS LES PLUS AVANCÉS EN LA MATIÈRE 
A. UN DISPOSITIF AU SERVICE DE LA TRANSPARENCE DE LA DÉCISION PUBLIQUE ET DE LA DÉONTOLOGIE DES REPRÉSENTANTS D’INTÉRÊTS 
1. La définition du représentant d’intérêts
2. Le champ des décisions et des décideurs publics concernés 
3. Les obligations déclaratives et déontologiques des représentants d’intérêt
s
B. LA MISE EN ŒUVRE DU DISPOSITIF PAR LE DÉCRET DU 9 MAI 2017 . 158 C. DES AVANCÉES COMPLÉMENTAIRES DEPUIS

II. DES AJUSTEMENTS SONT NÉCESSAIRES POUR AMÉLIORER LA CAPACITÉ DU RÉPERTOIRE À RESTITUER « L’EMPREINTE NORMATIVE » DES REPRÉSENTANTS D’INTÉRÊTS 
A. UN BILAN EN PROGRESSION MAIS DES OBLIGATIONS DIFFICILES À CONTRÔLER 
1. La hausse régulière du nombre et de la qualité des déclarations au registre
2. Des moyens juridiques et humains insuffisants pour contrôler efficacement le respect des obligations des représentants d’intérêts 

B. UNE DÉFINITION IMPARFAITE DE L’ACTIVITÉ DE REPRÉSENTANTS D’INTÉRÊTS 
1. Une définition large couvrant presque l’ensemble des intérêts et des décisions publiques 
2. Un seuil pour l’obligation d’inscription qui entraîne un contournement

C. UNE QUALITÉ TROP VARIABLE DES INFORMATIONS TRANSMISES POUR  RENDRE  COMPTE  FIDÈLEMENT  DE  « L’EMPREINTE NORMATIVE » DES REPRÉSENTANTS D’INTÉRÊTS
1. Le critère de l’initiative et l’absence de responsabilisation des décideurs publics restreignent la portée du registre 
2. Les informations transmises sont souvent parcellaires

D. UNE NÉCESSAIRE ADAPTATION AU NIVEAU LOCAL

TRAVAUX DE LA COMMISSION
LISTE DES RECOMMANDATIONS DE LA MISSION
LISTE DES PERSONNES ENTENDUES
CONTRIBUTIONS ÉCRITES REÇUES

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Fiche technique

Type de document : Rapport parlementaire

Pagination : 187 pages

Édité par : Assemblée nationale

Collection : Documents d'information de l'Assemblée nationale

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