Consolider l’indemnisation publique dans le champ de la santé - Enjeux et modalités du rapprochement entre le FIVA et l’ONIAM

Auteur(s) moral(aux) : Inspection générale des Finances - Inspection générale des Affaires sociales

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Présentation

Le Fonds d’indemnisation des victimes de l’amiante (FIVA) et l’Office national d’indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (ONIAM) interviennent tous deux dans le champ complexe et sensible de la politique publique de l’indemnisation des victimes. L’IGAS et l’IGF ont été missionnées pour analyser les enjeux et modalités possibles d’un rapprochement de ces deux organismes.
Malgré leurs différences en matière d’instruction des dossiers, de gouvernance et de financement, les deux organismes partagent une même mission d’indemnisation rapide et amiable des victimes. Les projets de mutualisation engagés dans le passé (systèmes d’information et agence comptable), sans vision d’ensemble, ont échoué.
Après examen des différentes options possibles, la mission dessine une perspective de fusion entre égaux au sein d’un nouvel organisme unique, que la loi devra redéfinir. Son objectif est, à travers la poursuite d’une taille critique, d’améliorer la qualité du service rendu, de construire une politique publique d’indemnisation plus cohérente et lisible pour les victimes, et de renforcer les moyens d’action en facilitant notamment les recrutements de compétences clés dans le domaine juridique, de l’expertise médicale et des systèmes d’information.
Le succès de la fusion repose sur quatre conditions de succès : l’absence de suppression d’effectifs ; le maintien de la représentation des associations des victimes de l’amiante et des actuelles parties prenantes au sein du conseil d’administration de l’organisme unique ; la préservation des spécificités de financement des différents dispositifs et une tutelle plus intégrée.
Sans attendre, le rapprochement des fonctions support est préconisé, avec constitution d’un groupement comptable dès 2021, et la mise en place d’un préfigurateur puis d’une direction unique dès que possible pour préparer la fusion, qui pourrait entrer en vigueur au 1er janvier 2023.

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Sommaire

INTRODUCTION

1. TOUS DEUX ORGANISMES IMPORTANTS DE LA POLITIQUE PUBLIQUE D’INDEMNISATION DES VICTIMES, LE FIVA ET L’ONIAM ONT AUJOURD’HUI UN NIVEAU DE MATURITÉ DE GESTION TRÈS DIFFÉRENCIÉ ET DOIVENT, À DES DEGRÉS DIVERS, RELEVER DES ENJEUX DE MODERNISATION

1.1. Partageant de fortes similitudes, le FIVA et l’ONIAM présentent néanmoins des spécificités, essentiellement dans les modalités d’exercice de leur mission
1.1.1. Le FIVA assure l’indemnisation de victimes de maladies dont l’exposition à l’amiante est réputée être l’origine et, pour les cas les plus complexes, recourt à une commission chargée d’établir l’imputabilité avant d’indemniser
1.1.2. Ayant vu son champ s’élargir progressivement depuis 2002, l’ONIAM recourt dans la majorité de ses dispositifs à des commissions évaluant l’imputabilité avant de procéder à un chiffrage de l’indemnisation
1.1.3. Disposant tous deux de moyens humains relativement modestes, le FIVA et l’ONIAM partagent des défis en partie communs dans le champ des ressources humaines
1.1.4. Présentant a priori des différences formelles, la gouvernance et le financement du FIVA et de l’ONIAM sont, en pratique, relativement proches et les modalités d’exercice de la tutelle sont très similaires
1.1.5. Au total, la mission estime que les organismes partagent une mission commune d’indemnisation et présentent davantage de similitudes que de différences

1.2. Ayant fortement amélioré ses performances entre 2010 et 2014, le FIVA assure un traitement et une gestion fiables de l’indemnisation mais doit améliorer ses délais de traitement et le taux de recours
1.2.1. L’activité du FIVA repose sur des processus métiers et des modes opératoires standardisés et précis
1.2.2. Les victimes indemnisées et les ayant droits sont satisfaits du service rendu par le FIVA
1.2.3. Respectant les délais de paiement des victimes, le FIVA affiche par ailleurs des délais d’instruction globalement satisfaisants mais perfectibles pour les dossiers les plus complexes
1.2.4. Si le FIVA défend les intérêts de la solidarité nationale lors des contentieux subrogatoires, la procédure de recouvrement gagnerait à être renforcée
1.2.5. Le FIVA doit encore renforcer ses efforts destinés à augmenter le niveau de recours au dispositif par les victimes
1.2.6. Les fonctions informatiques et achats gagneraient à être modernisées pour améliorer la qualité de gestion du FIVA
1.2.7. Le contrôle doit être développé pour fiabiliser la gestion du FIVA

1.3. Malgré un redressement récent dans les domaines comptables et budgétaires, l’ONIAM doit impérativement améliorer la qualité de sa gestion et répondre à l’enjeu du non recours
1.3.1. Souffrant d’un manque de culture de gestion par la performance, l’activité de l’ONIAM repose sur des processus et modes opératoires très segmentés faisant l’objet d’une formalisation encore limitée
1.3.2. Malgré un récent redressement, l’ONIAM doit encore fortement moderniser et fiabiliser ses procédures comptables et mettre en place un dispositif de contrôle plus approfondi
1.3.3. Le système d’informations de l’ONIAM n’est pas adapté
1.3.4. Le dispositif d’indemnisation des victimes d’accidents médicaux fait face à d’importantes difficultés de gestion
1.3.5. Les collèges d’experts intervenant au titre du valproate et du benfluorex rencontrent de fortes difficultés à respecter les délais
1.3.6. L’efficacité du dispositif d’indemnisation des missions spécifiques doit être renforcée
1.3.7. Ne faisant l’objet d’aucune métrique consolidée, le degré de recours aux dispositifs de l’ONIAM est, d’après les données parcellaires disponibles, relativement faible

2. LA FUSION DU FIVA ET DE L’ONIAM PERMETTRAIT DE LEUR DONNER DAVANTAGE DE MOYENS ET DE VISIBILITÉ RENFORÇANT AINSI LEUR EFFICACITÉ ET D’ASSURER À LA POLITIQUE PUBLIQUE DE L’INDEMNISATION UNE PLUS GRANDE COHÉRENCE

2.1. Les perspectives d’évolution de l’activité du FIVA et de l’ONIAM sont favorables à leur fusion
2.1.1. L’activité du FIVA à moyen terme devrait se stabiliser, notamment sous l’effet de l’accroissement souhaité du recours à cette indemnisation
2.1.2. Liées au contexte sanitaire actuel marqué par l’épidémie de COVID-19, les perspectives de croissance de l’activité de l’ONIAM supposent de rendre l’organisme plus efficace

2.2. L’ensemble des fonctions support gagnerait à être mutualisé et fusionné entre FIVA et ONIAM
2.2.1. Le manque de taille critique des équipes des fonctions support et l’absence de partage de bonnes pratiques invitent à dépasser les échecs passés des mutualisations et à fusionner l’ensemble des fonctions supports des organismes
2.2.2. Sur l’ensemble des fonctions supports, les bénéfices attendus d’une mutualisation et d’une fusion sont significatifs et supérieurs aux coûts associés
2.2.3. Au coeur de l’activité des organismes, les systèmes d’information gagneraient à être mutualisés
2.2.4. La mutualisation des fonctions achat est une garantie d’efficacité et d’économies
2.2.5. Le rapprochement des agents en charge des dispositifs de contrôle au sein d’un pôle unique permettrait de faire émerger un contrôle de haut niveau

2.3. Au-delà des différences dans les modalités d’exercice de leurs missions légales, les processus d’indemnisation et d’expertise juridique et médicale du FIVA et de l’ONIAM gagneraient à être fusionnés
2.3.1. Du point de vue des victimes, la constitution d’un organisme unique par fusion de l’ONIAM et du FIVA permettrait de mieux répondre à l’enjeu du non-recours et d’amélioration du service rendu, quel que soit le dispositif
2.3.2. La fusion de l’ONIAM et du FIVA est une opportunité de les rendre plus efficaces dans la gestion des contentieux
2.3.3. Les bénéfices d’une mutualisation des services d’expertise médicale des deux organismes seraient multiples

2.4. La consolidation du FIVA et de l’ONIAM constitue une opportunité pour rendre la politique publique d’indemnisation plus cohérente et plus lisible
2.4.1. A l’instar d’autres champs de politiques publiques, la politique publique d’indemnisation doit faire l’objet d’une rationalisation et être pensée de manière plus cohérente
2.4.2. En particulier, la mission estime que la création d’un organisme unique sur la base du FIVA et de l’ONIAM apparaît très opportune

2.5. Hors fusion, la mission estime que les autres modalités de rapprochement ne sont pas en mesure d’améliorer l’efficacité des organismes ni la cohérence de la politique publique d’indemnisation
2.5.1. Les vecteurs souples de rapprochement – partage d’informations et de bonnes pratiques et mise à disposition/ mutualisation de services communs – ne seraient pas en mesure de générer les bénéfices et synergies attendus
2.5.2. Le modèle du fonds de garantie des victimes ne paraît pas pleinement adapté au rapprochement du FIVA et de l’ONIAM

3. PROCÉDANT D’UNE FUSION DES DEUX ORGANISMES À COMPTER DU 1ER JANVIER 2023, L’ORGANISATION CIBLE POURRAIT COMPORTER UNE DIRECTION UNIQUE, TROIS PÔLES MÉTIERS ET DES FONCTIONS SUPPORTS MODERNISÉES

3.1. L’organigramme cible devrait reposer sur une direction unique, trois pôles métiers et des fonctions supports modernisées
3.1.1. La juxtaposition des services au sein d’un même organisme est à écarter
3.1.2. Une organisation métier refondue autour d’un pôle de fonctions supports destinées à transformer et moderniser l’organisme, d’un pôle métier chargé des chiffrages de l’indemnisation des différentes missions et d’un pôle d’expertise
3.1.3. Au sein de l’organisme, les spécificités en matière de gouvernance et de financement des dispositifs amiante et ONIAM devraient être préservées

3.2. La mission propose un calendrier réaliste de mise en oeuvre, en quatre étapes clés, afin d’emporter l’adhésion des parties prenantes et préserver la qualité du service rendu durant la phase de conduite du changement
3.2.1. La création rapide d’un groupement comptable pour préparer la fusion complète des équipes relevant des agences comptables
3.2.2. Pour le processus de rapprochement et de fusion, la mission a identifié quatre phases-clés : formalisation du projet stratégique, travaux préparatoires de préfiguration, fusion et intégration
3.2.3. En l’espèce, compte tenu de l’écart de maturité de gestion et de la méconnaissance réciproque des deux organismes, la mission préconise un calendrier réaliste de mise en oeuvre s’étalant entre 2021 et 2023

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Fiche technique

Type de document : Rapport d'inspection

Pagination : 319 pages

Édité par : Inspection générale des finances : Inspection générale des affaires sociales

Collection :

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