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Présentation

La mission a évalué le besoin en logement locatif intermédiaire (LLI) s’établissant entre 180 000 et 420 000 unités nouvelles sur une décennie soit un investissement en fonds propres de l’ordre de 20 à 45 milliards d'euros sur la période. Les acteurs rencontrés tendent à considérer que le marché pourrait financer 50 000 logements intermédiaires par an sous réserve de capacités de production adéquates. Les 2,0 à 4,5 milliards d'euros qu’il conviendrait de consacrer en fonds propres chaque année ne semblent pas constituer un obstacle majeur. Au-delà des sommes à mobiliser, la montée en puissance des investisseurs institutionnels suppose néanmoins une réallocation conséquente au sein de leurs portefeuilles d’actifs dans un contexte marqué par leur retrait du résidentiel depuis les années 1980. Au 31 décembre 2019, l’immobilier ne représentait ainsi que 6,3 % en valeur des actifs détenus par ces personnes morales, là où la part des valeurs mobilières s’établissait à près de 85 %. À la même date, le poids du résidentiel atteignait à peine 1 %, soit environ 22 Md€, du total de leurs actifs.
S’il n’est pas attendu de changements majeurs à l’initiative de la puissance publique, il lui appartient en revanche de faciliter la fluidité du marché et la diversité de l’offre. Pour ce faire, la levée des réticences des communes apparaît comme la première priorité. La substitution de l’exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) dont bénéficie aujourd’hui le logement intermédiaire institutionnel par un crédit d’impôt semble devoir être privilégiée.
S’agissant des collectivités territoriales, la mission recommande de rendre obligatoire l’évaluation des besoins en logement intermédiaire dans les programmes locaux de l’habitat (PLH) tout en procédant à l’évaluation ex post des niveaux de loyers et des impacts du neuf sur la vacance et de faciliter le développement de filiales par les bailleurs sociaux déjà présents sur le marché du logement intermédiaire en facilitant l’ouverture de leur capital et en permettant aux organismes de gérer en direct les logements acquis ou construits par leurs filiales.
Outre les acteurs institutionnels, la mission s’est intéressée au rôle que pourraient jouer les épargnants particuliers sur ce marché en mutation. Dans la perspective d’une réduction progressive des dispositifs fiscaux en faveur de l’investissement des particuliers, la mission estime que le développement de nouveaux fonds dédiés au logement intermédiaire en construction neuve ou en rénovation de l’ancien, sous la forme d’organismes de placement collectif en immobilier (OPCI), pourrait permettre de continuer de diriger l’épargne des ménages vers le logement intermédiaire sans déstabiliser les acteurs de la construction et sans dispositif d’incitation fiscale supplémentaire. Enfin, la mission recommande de mettre en place les moyens nécessaires à l’évaluation du dispositif en facilitant le transfert de données entre administrations, la mesure des loyers de marché, et le suivi de l’incidence des LLI sur le parc et son occupation.

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Sommaire

INTRODUCTION

1. L’OFFRE DE LOGEMENTS LOCATIFS INTERMÉDIAIRES, AU CARREFOUR DU PARC SOCIAL ET DU MARCHÉ LIBRE, RÉSULTE MAJORITAIREMENT D’INVESTISSEMENTS RÉALISÉS PAR DES PARTICULIERS QUI S’AVÈRENT PEU ADAPTÉS AUX BESOINS DES PUBLICS ÉLIGIBLES

1.1. Les logements locatifs intermédiaires s’adressent à des ménages à revenus moyens qui, dans les territoires les plus tendus, ne peuvent supporter les loyers du secteur libre sans pouvoir accéder facilement au parc social
1.2. La production de logements locatifs intermédiaires PLI des bailleurs sociaux, aux loyers très inférieurs au marché, reste faible

1.3. Le parc locatif privé, dont la composition a fortement évolué, a été marqué par un retrait des investisseurs institutionnels pendant près de 40 ans

1.4. Les logements construits dans le cadre des dispositifs Pinel et Duflot sont très majoritairement situés en zones B1, B2 et C, là où les loyers de marché ne sont généralement pas éloignés des loyers sociaux

1.5. L’offre des institutionnels dans le cadre du dispositif créé en 2014 monte en puissance mais reste à ce jour modeste

1.5.1. Un dispositif récent réservé aux investisseurs professionnels
1.5.2. Une production en croissance régulière grâce au dynamisme des deux principaux opérateurs parapublics, suivis par de nombreux bailleurs sociaux, la place des opérateurs purement privés restant marginale
1.5.3. Une production située très majoritairement dans des zones tendues où les besoins sont avérés

2. LE BESOIN DE CONSTRUCTION EN LOGEMENT INTERMÉDIAIRE EST ESTIMÉ ENTRE 180 000 ET 420 000 LOGEMENTS SUR UNE DÉCENNIE, SOIT UN BESOIN DE FINANCEMENT EN CAPITAL COMPRIS ENTRE 2 ET 4,5 MILLIARDS D’EUROS PAR AN PENDANT DIX ANS

2.1. L’offre locative de statut intermédiaire existante est relativement abondante mais seule une fraction estimée à 140 000 logements environ peut être considérée comme inférieure d’au moins 10 % au prix de marché
2.1.1. L’offre intermédiaire des bailleurs sociaux et autres investisseurs institutionnels n’excède pas 110 000 logements
2.1.2. L’offre des bailleurs personnes physiques issue des réductions d’impôt pour investissement locatif est de l’ordre de 400 000 à 500 000 logements mais seuls 31 000 environ répondent réellement à la demande de logements intermédiaires et sont donc « utiles »
2.1.3. L’offre totale « utile » de logements locatifs intermédiaires est estimée à 140 000 logements environ

2.2. Entre 320 000 et 560 000 ménages au niveau national seraient en attente d’un logement locatif intermédiaire
2.2.1. Le coeur de cible du logement locatif intermédiaire pour l’Île-de-France est estimé à 281 000 ménages dont 162 000 pour lesquels l’accession à la propriété n’offre pas d’alternative
2.2.1.1. Les tranches de revenu qui définissent le coeur de cible sont nettement inférieures aux plafonds du logement intermédiaire, voire du PLS
2.2.1.2. Le logement locatif intermédiaire répond aux besoins de 160 000 à 280 000 ménages en Île-de-France

2.2.2. Dans l’attente d’autres études locales, la demande potentielle en logements locatifs intermédiaires au niveau national peut être estimée au double de l’Île-de-France, soit de 320 000 à 560 000 logements
2.2.3. Au niveau national, le nombre de logements locatifs intermédiaires nécessaire pour répondre aux besoins des ménages non satisfaits par l’offre existante est évalué entre 180 000 et 420 000 dont 75 % dans les zones A et A bis
2.2.4. En termes financiers, un besoin d’investissement en fonds propres estimé entre 20 et 45 milliards d’euros, soit entre 2,0 et 4,5 milliards d’euros par an sur 10 ans

3. LE BESOIN EN CAPITAL EST A PRIORI FINANÇABLE PAR LE MARCHÉ

3.1. Le parc résidentiel des investisseurs institutionnels ne représente plus que 1% des logements privés et environ 1 % en valeur des actifs qu’ils détiennent
3.1.1. Les investisseurs institutionnels ont progressivement réduit la part de l’immobilier résidentiel dans leurs portefeuilles aujourd’hui constitués à près de 85 % de valeurs mobilières
3.1.2. En matière d’actifs immobiliers, la composition du portefeuille des investisseurs institutionnels traduit une préférence pour l’immobilier d’entreprise

3.2. À la recherche d’actifs alternatifs, les investisseurs institutionnels manifestent un regain d’intérêt pour l’immobilier résidentiel en général et le logement intermédiaire en particulier
3.2.1. Dans un environnement économique incertain, l’immobilier résidentiel apparaît comme un actif moins procyclique et compatible avec les exigences liées à l’investissement socialement responsable
3.2.2. La majorité des investisseurs institutionnels rencontrés ont fait part de leur volonté d’accroître leur exposition à l’immobilier résidentiel dont le logement intermédiaire constitue une classe d’actif spécifique

4. LA MONTÉE EN PUISSANCE DES INVESTISSEURS INSTITUTIONNELS SUR LE LOGEMENT INTERMÉDIAIRE DÉPENDRA DE LA CAPACITÉ À EMPLOYER LE FONCIER CONSTRUCTIBLE

4.1. Satisfaire le besoin en logement intermédiaire suppose d’augmenter globalement de 40 % à 220 % le rythme de construction du LLI
4.1.1. Les efforts de croissance de la production pour atteindre 18 000 à 42 000 logements par an sur 10 ans sont très différents selon qu’il s’agit des secteurs immobiliers en tension classés en zones A et A bis, ou de certaines métropoles régionales classées en B1
4.1.2. Les capacités opérationnelles de promotion et de construction peuvent dans l’absolu soutenir la croissance attendue

4.2. Cependant, la capacité à mobiliser le foncier disponible se heurte à plusieurs difficultés
4.2.1. Des réticences générales au développement de l’offre résidentielle de nombreuses collectivités risquent d’être accentuées par les attentes en matière de sobriété foncière
4.2.2. Les pertes de recettes fiscales liées à l’exonération de TFPB sur le LLI alimentent les réticences des communes
4.2.3. Par ailleurs, lorsque des emprises foncières constructibles sont disponibles, la primauté donnée à la production de logements locatifs sociaux pour satisfaire aux exigences de l’article 55 de la loi SRU contrevient au développement du LLI
4.2.4. La faible prise en compte des besoins en logement locatif intermédiaire dans les documents de programmation de l’habitat et d’urbanisme ne facilite pas la production de l’offre
4.2.5. Le prix du foncier dans les secteurs à forte tension immobilière est prohibitif pour équilibrer financièrement les opérations s’il est insuffisamment compensé

5. L’INTERVENTION DE LA PUISSANCE PUBLIQUE DOIT PERMETTRE DE FLUIDIFIER LE MARCHÉ EN VUE DE STIMULER L’OFFRE DE LOGEMENT INTERMÉDIAIRE

5.1. Conforter l’intérêt des investisseurs institutionnels en levant les obstacles à la production de logement intermédiaire et en renforçant les incitations à investir
5.1.1. Faciliter le développement de l’offre dans les communes réticentes en transformant l’exonération de TFPB, supportée par le bloc communal, en crédit d’impôt, supporté par l’État
5.1.2. Donner davantage de visibilité au LLI en le distinguant du logement social et en l’intégrant aux politiques territoriales de l’habitat
5.1.3. Le cadre juridique existant est satisfaisant aux yeux des acteurs et n’appelle pas de réforme en vue d’attirer davantage les capitaux disponibles

5.2. Ouvrir le logement intermédiaire à l’ancien par l’extension des avantages fiscaux dont bénéficie la construction neuve de logement intermédiaire à la rénovation

5.3. Favoriser l’allocation des ressources vers le logement intermédiaire par l’entrée de nouveaux acteurs institutionnels et la mobilisation de l’épargne des ménages en s’appuyant sur le cadre applicable aux fonds d’investissement alternatifs (FIA)
5.3.1. Le modèle économique du logement intermédiaire est largement financiarisé
5.3.2. Alors qu’INLI et CDC Habitat dominent très largement le marché l’arrivée de nouveaux acteurs doit être encouragée
5.3.2.1. Un duopole qui peut éloigner du marché certains investisseurs
5.3.2.2. Les bailleurs sociaux font face à des contraintes juridiques qui fragilisent une hausse de leur investissement sur ce segment
5.3.2.3. Les acteurs locaux du marché immobilier sont encore éloignés du logement intermédiaire

5.3.3. Favoriser la collecte d’épargne à travers la création de fonds dédiés encadrés pour inciter de nouveaux acteurs à s’intéresser au marché du logement intermédiaire à la fois sur le neuf et la rénovation
5.3.3.1. Diriger l’épargne individuelle vers le logement intermédiaire
5.3.3.2. La composition mixte entre production neuve et rénovation serait a priori sans conséquence sur la rentabilité du fonds

5.3.4. Un fonds créé à cadre juridique constant et sans avantages fiscaux supplémentaires autres que ceux déjà existants au profit des investisseurs institutionnels
5.3.4.1. L’investissement des particuliers pourrait prendre la forme d’une souscription de parts dans des fonds pierre-papier de type OPCI dédiés au logement intermédiaire
5.3.4.2. Un fonds sans avantage fiscal supplémentaire
5.3.4.3. Un FIA qui compléterait l’offre proposée à l’épargnant privé


5.4. Améliorer l’évaluation du dispositif
5.4.1. Mettre en place un transfert de données de la DGFiP au SDES
5.4.2. Évaluer l’écart entre les loyers de marché et les loyers réellement pratiqués en LLI
5.4.3. Évaluer l’effet du LLI sur la construction d’autres logements et sur l’occupation du parc
5.4.4. Suivre la transition du Pinel au LLI

SYNTHÈSE DES PROPOSITIONS

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Fiche technique

Type de document : Rapport d'étude

Pagination : 148 pages

Édité par : Inspection générale des finances : Conseil général de l’environnement et du développement durable

Collection :

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