Mission indépendante nationale sur l'évaluation de la gestion de la crise Covid-19 et sur l'anticipation des risques pandémiques - Rapport final

Présentation

Le 25 juin 2020, le Président de la République a souhaité que soit installée une mission indépendante chargée d’évaluer la réponse française à la crise sanitaire engendrée par l’épidémie de Covid-19, dans une triple dimension sanitaire, économique et sociale et en comparaison internationale.
Cette mission a remis un rapport d’étape au mois d’octobre 2020 et son rapport final en mai 2021.
Le rapport final contient :

  • une première appréciation de l’impact de la crise en France, en comparaison internationale ;
  • une analyse de la gestion de crise ;
  • un ensemble de recommandations sur le système sanitaire, les dispositifs socioéconomiques et l’appareil de gestion de crise.

Plus particulièrement, après avoir analysé par phases successives l’action de la France dans la lutte contre l’épidémie, le rapport établit quelques constats détaillés :

  • L’insuffisance du niveau de préparation à la crise ;
  • La faiblesse récurrente de l’anticipation ;
  • La complexité de la gouvernance et la centralisation excessive ;
  • L’amélioration progressive du pilotage par les autorités à la faveur des acquis de l’ expérience ;
  • Le caractère remarquable de la réactivité, l’engagement et la mobilisation des acteurs ;
  • La réponse économique française a été globalement à la hauteur du choc subi, y compris
  • en comparaison internationale.

Le rapport présente enfin 40 propositions, sur (I) l’anticipation et la préparation aux prochaines crises, (II) le renforcement de la santé publique, de l’expertise scientifique et du pilotage de l’offre de soins et (III) l’organisation de retours d’expériences et d’études d’impacts à l’échelle de la crise.

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Sommaire

INTRODUCTION 

Chapitre 1 : L'impact de la crise : situation de la France en comparaison internationale

1. La France, qui a subi une très forte première vague, enregistrait début mars 2021 un bilan très lourd qui la place en position intermédiaire parmi les 33 pays les plus affectés dans le monde 
1.1. La France enregistre un lourd bilan sanitaire, comme les autres pays très affectés par le virus 
1.2. Ce bilan agrégé doit être décomposé en deux périodes : un choc initial concentré sur quelques pays et qui explique fin février l’essentiel des écarts ; puis une deuxième vague beaucoup plus répandue et uniforme 

2. Comme dans la plupart des pays très affectés par le virus, la crise a eu un impact sanitaire direct et indirect massif sur toute la population, avec un fort gradient social 
2.1. La Covid-19 aurait déjà infecté au moins 17% de la population française, avec de potentielles séquelles en cours de documentation 
2.2. Au-delà de l’âge, la vulnérabilité face à la maladie dépend aussi de l’état de santé, des conditions de vie et du niveau socio-économique 
2.3. La crise a également un impact sanitaire « indirect » massif mais difficile à appréhender 

3. Les mesures de restriction de la mobilité, efficaces face au choc initial, atteignent progressivement leurs limites au regard de leurs conséquences économiques et sociales lourdes

4. Ces mesures prises pour endiguer l’épidémie ont causé un choc économique inédit, particulièrement en France

5. In fine, la France présente à la fois un bilan sanitaire et un bilan économique très marqués 

6. Les pays européens, et la France au premier chef, ont fait un effort public massif pour absorber une grande partie de ce choc économique 
6.1. L’emploi et le revenu ont été très largement préservés en France comme dans la zone euro 
6.2. Le patrimoine et la consommation des ménages ont évolué de façon contrastée suivant les niveaux de revenu 
6.3. Les défaillances d’entreprises ont été contenues 
6.4. Cet effort de solidarité va peser sur les finances publiques accentuant la position défavorable de la France en comparaison internationale
6.5. L’impact différencié de la crise implique aussi un risque d’augmentation des écarts économiques au sein de la zone euro

7. La crise a déjà eu et aura un impact social multiple, durable et à ce stade encore incomplètement mesurable 
7.1. La crise devrait avoir des effets importants et durables sur l’emploi, la pauvreté et la santé publique 
7.2. Ces effets ont été et devraient être très marqués pour certains publics en particulier les jeunes, les personnes en marge de l’activité et les femmes 
7.2.1. L’impact de la crise sur l’éducation et la formation des jeunes 
7.2.2. L’impact fort mais peu mesurable pour les personnes à la marge de l’emploi et de la société 
7.2.3. Le renforcement des inégalités de genre 

Chapitre 2 : Evaluation comparée de la gestion de la crise

1. Janvier-février 2020 : La dynamique de l’épidemie a été sous-estimée et le niveau de préparation s’est révélé insuffisant 
1.1. Le système de veille et de surveillance a été pris en défaut et la gravité de la crise a été initialement sous-estimée 
1.1.1. Les systèmes de veille et de surveillance ont été pris en défaut 
1.1.2. La mauvaise compréhension des signaux relatifs à la gravité de la crise

1.2. Le début de la crise a révélé un niveau de préparation insuffisant 
1.2.1. Malgré un plan pandémie français de qualité, un manque de préparation opérationnelle et logistique à une crise épidémique 
1.2.2. Conséquence de ce manque de préparation opérationnelle, la pénurie de masques a en outre souffert des hésitations sur leur doctrine d’emploi et d’insuffisances graves de gestion 
1.2.3. Les capacités françaises de tests sont restées longtemps très inférieures aux pays comparables
1.2.4. Les systèmes d’information ne permettaient pas une couverture complète des besoins d’information pour la gestion de la crise 

2. Mars-mai 2020 : un premier confinement très restrictif qui a reussi à freiner l’épidémie au prix de lourdes conséquences économiques et sociales et de reports de soins préoccupants 
2.1. Une décision de confinement prise tardivement mais nécessaire et efficace sur la circulation du virus 90
2.2. La réactivité du système hospitalier a permis de répondre à l’afflux brutal de patients, mais la médecine de ville a été laissée de côté et la réponse aux besoins des EHPAD a tardé 
2.2.1. La réactivité de l’offre hospitalière
2.2.2. Le recours aux soins de ville a été fortement réduit en dépit de la forte progression des téléconsultations 
2.2.3. La prise en compte tardive du secteur médico-social
 
2.3. Malgré une mobilisation remarquable des personnes, la gestion de crise a souffert d’une gouvernance administrative très perfectible 
2.3.1. Une gouvernance de crise évolutive et très perfectible 
2.3.2. La mobilisation importante et nécessaire de l’expertise scientifique pose la question de sa coordination 

2.4. Face à la réduction drastique de la mobilité et la chute de l’activité, des mesures de couverture et de sauvetage ont été rapidement décidées et mises en oeuvre 
2.4.1. La situation initiale pré-crise de l’économie française restait relativement fragile malgré des améliorations depuis plusieurs années 
2.4.2. Les mesures de confinement ont eu un impact économique proportionnellement plus élevé en France que dans de nombreux autres pays 
2.4.3. Mais la France a pu s’appuyer sur un système de protection sociale et des stabilisateurs automatiques puissants 
2.4.4. Des mesures de soutien discrétionnaires de grande ampleur prises rapidement en France dans des proportions comparables aux autres pays 

2.5. Une réponse institutionnelle efficace pour la grande urgence qui s’est révélée insuffisante pour les populations qui étaient avant la crise en dehors du champ d’intervention des acteurs sociaux 

3. Mai-octobre 2020 : la préparation et la sortie du confinement marquent une évolution positive en termes de stratégie et de gouvernance, mais la tentative de reprise de contrôle de l’épidémie par une meilleure anticipation a échoué, alors même que l’activité économique enregistrait un rebond 
3.1. La préparation et la sortie du confinement marquent une évolution positive en termes de stratégie et de gouvernance 
3.2. La tentative de reprise de contrôle de l’épidémie par une meilleure anticipation a échoué, alors même que l’activité économique enregistrait un rebond 
3.2.1. Un manque d’anticipation qui a rendu impossible la maîtrise de l’épidémie 
3.2.2. Les faiblesses d’un pilotage toujours trop vertical, insuffisamment stratégique et anticipatif et sollicitant peu la société civile 

3.3. Un rebond économique post-confinement et l’annonce d’un plan de relance de grande ampleur 

4. Novembre-décembre 2020 : un deuxième confinement mieux calibré, entrainant néanmoins une nouvelle dégradation de la situation économique 
4.1. Un deuxième confinement décidé tardivement au regard des enjeux sanitaires mais moins restrictif 
4.2. Un impact économique conséquent, surtout pour les secteurs des services, mais in fine plus limité que lors du premier confinement 
4.3. L’absence de données exploitables a néanmoins conduit à un manque de rationnel sanitaire, en particulier en matière de restrictions de l’activité 
4.4. Le confinement a réussi à freiner rapidement la dynamique de l’épidémie pour ensuite se heurter à une forme de plateau
4.5. Une gestion plus fine des déprogrammations et de la montée en charge des capacités de réanimation 
4.6. Une complexité à gérer ensemble de front les activités de soins Covid et non Covid 
4.7. Une réorganisation de la gouvernance avec une amélioration progressive des capacités d’anticipation 

5. Janvier-février 2021 : une stratégie de maitrise durable de l’épidemie, dans le contexte encore incertain du déploiement de la vaccination ? 
5.1. Les incertitudes relatives à l’évolution de la situation sanitaire requièrent un pilotage plus fin et plus réactif des mesures d’endiguement dans le cadre de règles de décision annoncées à l’avance
5.2. Les adaptions du dispositif « tester, alerter, protéger » 
5.3. La campagne de vaccination 
5.3.1. L’approvisionnement en vaccins 
5.3.2. La définition de la stratégie vaccinale 
5.3.3. L’organisation de la vaccination de la population 
5.3.4. Un discours prudent des pouvoirs publics au lancement de la campagne de vaccination 
5.3.5. Perspectives 

Chapitre 3 : Propositions de la Mission

1. Se préparer aux prochaines crises
1.1. Préparer les institutions 
1.1.1. Anticipation 
1.1.2. Préparation des capacités 
1.1.3. Prise de décision 

1.2. Améliorer l’appareil statistique et la capacité de résilience économique 
1.2.1. Appareil statistique 
1.2.2. Capacités de résilience 

1.3. Partager les informations et coordonner les réponses à l’échelle européenne et internationale 

2. Renforcer la santé publique, l’expertise scientifique et le pilotage de l’offre de soins
2.1. Renforcer la santé publique 
2.1.1. Formation 
2.1.2. Recherche 
2.1.3. Veille 
2.1.4. Acquis de la prévention 

2.2. Améliorer l’expertise scientifique en santé publique 
2.2.1. Expertise réactive et indépendante 
2.2.2. Renforcer Santé Publique France 
2.2.3. Expertise en matière de risque infectieux
 
2.3. Renforcer le pilotage de l’offre de soins 
2.3.1. Le pilotage national du secteur de la biologie 
2.3.2. Organisation territoriale 
2.3.3. Systèmes d’information 
2.3.4. Traitement des données 

3. Organiser un retour d’expèrience à l’echelle des institutions et de la société 
3.1. Impliquer l’ensemble des acteurs publics 
3.2. Identifier les marges de progrès dans le système sanitaire 
3.2.1. Etat des lieux des capacités des médecines du travail et scolaire 
3.2.2. Bilan du système de soins en sortie de crise 
3.2.3. Données et indicateurs de santé publique 

3.3. Approfondir l’évaluation de l’impact de la crise sur la situation des personnes, des ménages et des entreprises 
3.3.1. Impact de la crise sur la population 
3.3.2. Impact économique sur les ménages et les entreprises 

Liste des propositions 
Liste des acronymes 
Graphiques – Encadrés – Tableaux – Annexes 

 

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Fiche technique

Type de document : Rapport officiel

Pagination : 440 pages

Édité par : Présidence de la République

Collection :

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