Présentation

Pour soutenir le développement économique et l’emploi dans certains territoires présentant des signes de fragilité, l’État a progressivement consenti un ensemble d’exonérations de charges fiscales ou sociales en faveur des entreprises, sur des périmètres délimités et variés (zones de revitalisation rurale (ZRR), zones franches urbaines - territoires entrepreneurs (ZFU-TE), quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV), bassins d’emploi à redynamiser (BER), etc). Sur sept dispositifs (dont le coût annuel est estimé à 600 M€), cinq arrivaient à échéance le 31 décembre 2020.

Ce rapport interministériel conclut à un impact globalement faible de ces exonérations sur la création d’entreprises et d’emplois, même si d’autres mesures de soutien de ces territoires viennent parfois s’y adosser, sachant qu’existe par ailleurs un allégement général de cotisations au voisinage du SMIC, aux effets plus puissants, et que l’intervention complémentaire des collectivités territoriales a le plus souvent ses propres finalités et géographies.

Ce bilan justifie un renouvellement de l’action publique en faveur des territoires défavorisés, fondé sur trois principes : un diagnostic amélioré de la ‘vulnérabilité’ des zones concernées, une différenciation locale adaptée aux enjeux, un portage local mieux organisé.

Trois scénarios d’évolution de la géographie prioritaire sont ainsi proposés dans le rapport (avec des incidences sur la conduite des politiques d’emploi mais aussi sur le financement de la Sécurité sociale) :

  • Scénario 1 : rationalisation des périmètres et simplification des règles d’éligibilité pour les entreprises, notamment en milieu rural et dans les bassins en reconversion industrielle ;
  • Scénario 2 : convergence des leviers d’intervention et constitution de « boîtes à outils » régionales à mobiliser dans le cadre de contrats territoriaux ;
  • Scénario 3 : suppression de ces exonérations territorialisées, reconverties en concours directs dans le cadre de fonds régionaux de soutien aux entreprises auxquels participeraient les collectivités territoriales et divers acteurs économique ; ce scenario pourrait aussi faciliter les soutiens nécessaires au rebond des territoires les plus touchés par les effets de la pandémie de Covid-19.
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Sommaire

INTRODUCTION 

1. RÉSULTANT D’UNE SÉDIMENTATION HISTORIQUE, LES RÉGIMES ZONÉS NATIONAUX N’ONT PAS DÉMONTRÉ LEUR EFFICACITÉ EN MATIÈRE DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE OU D’EMPLOI 

1.1. D’un coût d’au moins 620 millions d’euros en 2018, les zonages sont issus de 25 ans de sédimentation et concernent aujourd’hui environ un quart de la population française 
1.1.1. Entre 1995 et 2020, dix zonages comportant des exonérations fiscales ou sociales ont été créés hors Outre-mer, couvrant près de 21 000 communes 
1.1.2. Les exonérations zonées bénéficient principalement aux activités non commerciales et peuvent représenter des montants significatifs pour les bénéficiaires 
1.1.3. Hors exonérations sur délibération des collectivités, les exonérations zonées étudiées par la mission représentent en 2018 un effort financier de 619 M€ 
1.1.4. Le double mouvement de réformes successives des zonages et de création de nouveaux zonages a largement complexifié le dispositif dans son ensemble, nuisant à la lisibilité et à la cohérence de l’intervention publique

1.2. Les évaluations des dispositifs zonés montrent que leur effet est au mieux limité, et interrogent leur efficience au regard d’autres mesures de soutien 
1.2.1. Les évaluations quantitatives concluent à un effet au mieux limité des QPV et ZFU 
1.2.2. L’analyse quantitative n’a pas permis de mesurer d’impact économique significatif du classement en ZRR 
1.2.3. Les évaluations quantitatives des zonages devraient être poursuivies, systématisées et prendre en compte les coûts de ces dispositifs 

2. POUR LES ENTREPRISES, POUR LES TERRITOIRES ET POUR L’ÉTAT, LES ZONAGES CONSTITUENT SOUVENT UNE RÉFÉRENCE « PAR DÉFAUT », FAUTE D’UNE ALTERNATIVE PLUS EFFICIENTE 

2.1. Pour les entreprises, les exonérations zonées constituent un signal positif des pouvoirs publics, sans toutefois peser significativement sur leur décision d’implantation et de développement 

2.2. Pour les communes, le zonage national marque la reconnaissance symbolique et financière de leur vulnérabilité, sans cependant toujours constituer une référence pertinente d’intervention pour les autres collectivités locales 
2.2.1. Les zonages nationaux, en particulier les ZRR, traduisent la reconnaissance des difficultés particulières de certains territoires et la volonté de la puissance publique de les soutenir prioritairement 
2.2.2. De nombreux dispositifs sans lien apparent avec la fiscalité ou le développement économique sont adossés aux zonages, ce qui rend leur réforme plus complexe 
2.2.3. Les aides des collectivités locales aux territoires vulnérables n’épousent que marginalement la logique de zonage de l’État 

2.3. Au niveau de l’administration centrale, la gouvernance des zonages devrait être améliorée, a minima pour assurer la connaissance de leur coût 
2.3.1. Le pilotage national des zonages apparaît insuffisant 
2.3.2. Les remontées de données relatives au coût et aux effets des zonages sont trop incomplètes pour garantir la maîtrise du dispositif au niveau de l’État 
2.3.3. Les dispositifs zonés sont aujourd’hui décorrélés des programmes d’intervention de l’État dans les territoires 

3. LE DÉVELOPPEMENT DES TERRITOIRES VULNÉRABLES NÉCESSITE UNE APPROCHE RENOUVELÉE DE LA GÉOGRAPHIE PRIORITAIRE, PRENANT EN COMPTE LES ENJEUX ÉCOLOGIQUES, ÉCONOMIQUES ET EUROPÉENS 

3.1. Les dimensions de la transition écologique, de la crise post-Covid et des interventions européennes doivent être au coeur de toute évolution de la géographie prioritaire 
3.1.1. La crise actuelle renforce les interrogations sur les leviers du développement local
3.1.2. La transition écologique questionne la soutenabilité des modèles de développement et doit influer sur la conception de la géographie prioritaire 
3.1.3. Les dispositifs zonés nationaux doivent prendre en compte la politique européenne de cohésion et la politique agricole commune 

3.2. La modification des dispositifs actuels nécessite que trois conditions principales soient réunies 
3.2.1. Première condition de réussite : enrichir l’approche de la géographie prioritaire 
3.2.2. Deuxième condition de réussite : faire des dispositifs zonés une partie intégrante de stratégies de développement local adaptées aux enjeux et aux dynamiques du territoire 
3.2.3. Troisième condition de réussite : mobiliser l’ensemble des acteurs locaux publics et privés avec une gouvernance structurée 

4. LA MISSION PROPOSE DIFFÉRENTS SCÉNARIOS D’ÉVOLUTION DES DISPOSITIFS ZONÉS DE SOUTIEN AU DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE ET À L’EMPLOI DANS LES TERRITOIRES 

4.1. Scénario 1 - Dans le cadre existant, les dispositifs zonés pourraient être mieux ciblés, avec une réforme des ZRR et des mesures de simplification et d’harmonisation 
4.1.1. Une réforme des ZRR pourrait s’appuyer sur une nouvelle définition des espaces ruraux permettant de mieux cibler les actions à destination des territoires vulnérables 
4.1.2. La définition des autres zonages pourrait être simplifiée 
4.1.3. La mission a identifié des axes d’amélioration du caractère incitatif des zonages pour les entreprises, qui nécessiteraient des expertises complémentaires

4.2. Scénario 2 – Unification du zonage fiscal, géographie régionalisée des territoires vulnérables et convergence des leviers d’intervention dans des contrats territoriaux 
4.2.1. Le zonage national s’appuierait d’abord sur une notion unifiée du territoire vulnérable 
4.2.2. Cette notion de vulnérabilité des territoires serait définie par des critères nationaux, co-construits avec les acteurs économiques et les associations
de collectivités locales, et ouvrirait droit au bénéfice des aides relevant de l’État 
4.2.3. À partir des critères nationaux, obligatoires et optionnels, le préfet de région et le Conseil régional détermineraient la carte des territoires vulnérables
4.2.4. Cette qualification de territoire vulnérable ouvrirait droit, dans un cadre contractualisé autour de projets de territoire, aux dispositifs d’aides au développement de l’État par une gestion déconcentrée et aux mesures mises en place par les collectivités territoriales 

4.3. Scénario 3 - Suppression des dispositifs zonés d’exonération au profit d’un mécanisme régional plus souple de soutien à l’économie qui réunirait l’État, les collectivités et les entreprises
4.3.1. Le zonage soulève par essence de nombreuses difficultés 
4.3.2. À une logique de géographie prioritaire nationale pourrait être substituée une stratégie différenciée de développement local définie selon des priorités et des logiques propres à chaque territoire 

CONCLUSION 

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Fiche technique

Type de document : Rapport d'inspection

Pagination : 452 pages

Édité par : Inspection générale des affaires sociales : Inspection générale des finances : Inspection générale de l'aministration : Conseil général de l'environnement et du développement durable

Collection :

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