Contribution à l’évaluation des programmes d’actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d’origine agricole

Auteur(s) moral(aux) : Conseil général de l'Environnement et du Développement durable - Conseil général de l'Alimentation, de l'Agriculture et des Espaces ruraux

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Présentation

Pour transposer la directive « nitrates » adoptée en 1991, la France a délimité les territoires où l’activité agricole contribue à la pollution des eaux par les nitrates. Ces territoires constituent les « zones vulnérables ». Elle a également défini des programmes d’actions réglementaires qui s’appliquent dans ces zones vulnérables et sont révisés tous les quatre ans. Les ministères chargés de l’environnement et de l’agriculture ont demandé au Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) et au Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux (CGAAER) d’une part d’évaluer la mise en œuvre dans les régions de certaines mesures des programmes d’actions et d’autre part d’identifier les autres facteurs significatifs et conditions de mise en œuvre affectant négativement l’efficacité des programmes d’actions.

Un double constat s’impose :

  • Malgré près de vingt-cinq années d’actions, les dynamiques d’amélioration des teneurs en nitrates des eaux superficielles et souterraines semblent marquer le pas dans les zones vulnérables alors que ces teneurs restent éloignées des objectifs à atteindre. Cette relative stabilité d’ensemble cache des situations locales contrastées : des efforts collectifs ont permis des améliorations notables sur certains territoires mais, dans le même temps, des dégradations ont touché d’autres régions.
  •  Il y a un déficit d’appropriation des objectifs de la directive « nitrates » et de nombreux acteurs expriment la sensation d’une perte de sens pour cette politique.

La mission formule des recommandations pour amender les programmes d’actions et renforcer leur efficacité.

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Sommaire

Résumé
Liste des recommandations
Introduction

1 Une réglementation déjà ancienne dont les résultats marquent globalement le pas

1.1 Les programmes d’actions
1.1.1 Les outils réglementaires de mise en oeuvre de la directive « nitrates »
1.1.2 Le contenu des programmes d’actions
1.1.3 L’adaptation des programmes d’actions en réponse aux contentieux

1.2 État des eaux 2019, évolution sur 25 ans : un constat contrasté et une efficacité questionnée
1.2.1 La situation 2019
1.2.2 Les évolutions des teneurs en nitrates des eaux de 1993 à 2019

1.3 Manque d’appropriation collective et perte de sens

1.4 Interactions et synergies avec d’autres politiques publiques

2 Évaluation des mesures 2° et 7° et des dérogations préfectorales

2.1 Mesure 2° : prescriptions pour le stockage des effluents d’élevage
2.1.1 Effluents d’élevage et capacités de stockage : une situation mal connue
2.1.2 Réglementation du stockage, accidentologie et contrôles
2.1.3 Voies d’amélioration

2.2 Mesure 7° : couverture des sols en interculture
2.2.1 Les cultures intermédiaires pièges à nitrates (CIPAN), une mesure efficace et nécessaire en interculture longue
2.2.2 Une appropriation très hétérogène
2.2.3 Un dispositif de contrôle au rôle de police, inadapté à l’évaluation
2.2.4 Voies d’amélioration : rationnaliser la mesure et son suivi territorial

2.3 Dérogations accordées par les préfets de département
2.3.1 Dérogations aux périodes d’interdiction des épandages, réponses adaptées aux situations exceptionnelles
2.3.2 Dérogations aux CIPAN : des pratiques variables sans cadre rigoureux
2.3.3 Voies d’amélioration de la procédure de dérogation

2.4 Autres facteurs défavorables à la maîtrise des fuites de nitrates
2.4.1 L’évolution des systèmes d’exploitation et de leur environnement
2.4.2 Le drainage : une pression passée sous les radars des programmes d’actions
2.4.3 Des raisonnements de fertilisation peu axés sur les fuites d’azote
2.4.4 Une connaissance insuffisante des pressions à l’échelle territoriale
2.4.5 Une faible mobilisation des connaissances Pression-État-Réponse

2.5 La stratégie de contrôle : un enjeu clé de police et d’évaluation
2.5.1 Trois dispositifs distincts contrôlent les mesures
2.5.2 Des synergies insuffisantes entre les dispositifs de contrôle

3 La mobilisation des acteurs : contraintes, initiatives et attentes

3.1 Des contentieux forçant l’évolution des programmes d’actions
3.2 Les bilans des programmes d’actions régionaux (PAR) : d’une obligation à un outil de concertation
3.3 Initiatives locales : des territoires où s’améliore la qualité de l’eau
3.4 Outils, connaissances, expérimentations transposables
3.5 Les attentes des acteurs agricoles

4 Améliorer l’efficacité par la responsabilisation des acteurs

4.1 Renforcer l’information des acteurs pour redonner du sens

4.2 Promouvoir les raisonnements techniques
4.2.1 Gérer la dynamique des stocks d’azote dans le sol
4.2.2 Enrichir et mobiliser les connaissances sur la gestion des intercultures
4.2.3 Gérer les réseaux de drainage pour limiter leur impact sur les fuites
4.2.4 Mobiliser les Groupes régionaux d’expertise nitrates : médiation des connaissances, actualisation des PAR

4.3 Définir une graduation en trois niveaux des zones vulnérables pour donner une perspective

4.4 Mobiliser les acteurs par leur engagement sur des objectifs de résultats
4.4.1 Un engagement sur des objectifs de résultats apportera-t-il plus d’efficacité ?
4.4.2 Définir des trajectoires d’objectifs de résultats ambitieuses
4.4.3 Préfigurer des engagements collectifs sur des objectifs de résultats
4.4.4 Formaliser « l’engagement sur des objectifs de résultats » dans le 7e programme d’actions national « nitrates » (PAN)

Conclusion

Annexes
Annexe 1. Lettre de mission
Annexe 2. Liste des sigles et acronymes. Glossaire
Annexe 3. Liste des personnes rencontrées
Annexe 4. Contenu des programmes d’actions
Annexe 5. Contentieux remarquables
Annexe 6. Représentation cartographique et perception de la situation
Annexe 7. Évolution 1992-2016 des teneurs annuelles en nitrates aux stations
Annexe 8. Politiques publiques en interaction avec le domaine des nitrates
Annexe 9. Programmes de financement des installations de stockage d’effluents d’élevage
Annexe 10. Effets favorables des cultures intermédiaires pièges à nitrates
Annexe 11. Suivi satellitaire des couverts végétaux d’interculture
Annexe 12. Analyse des adaptations de la mesure 7° dans les PAR
Annexe 13. Questionnaire relatif aux dérogations adressé aux services régionaux
Annexe 14. Outils de modélisation des pressions
Annexe 15. Analyse des dérogations accordées par les préfets de département
Annexe 16. Conditionnalité des aides de la Politique agricole commune (PAC)
Annexe 17. Échantillonnages pour les contrôles PAC et police de l’eau
Annexe 18. Mobilisation des acteurs : gouvernance, initiatives
Annexe 19. Contenu des bilans des 5es PAR
Annexe 20. Évolution des outils et des connaissances
Annexe 21. Sites d’information sur les teneurs en nitrates des eaux
Annexe 22. Mesure de reliquats d’azote minéral dans le sol en début de drainage
Annexe 23. Références bibliographiques

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Fiche technique

Type de document : Rapport d'étude

Pagination : 148 pages

Édité par : Premier ministre

Collection :

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