Contrôle de l’aide sociale à l’enfance du département des Hauts-de-Seine - Tome 1 : Rapport définitif ; Tome 2 : Annexes

Auteur(s) moral(aux) : Inspection générale des Affaires sociales

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Présentation

En application de l’article L.221-9 du code de l’action sociale et des familles, l’IGAS dispose d’une compétence légale de contrôle des services de l’aide sociale à l’enfance (ASE), lesquels mettent en œuvre une politique sociale décentralisée confiée aux conseils départementaux.
Si l’IGAS exerce habituellement cette compétence dans le cadre de son propre programme d’activité, elle a été saisie par la ministre des solidarités et de la santé d’une demande de contrôle de l’aide sociale à l’enfance dans les Hauts-de-Seine à la suite d’une agression mortelle survenue en décembre 2019 entre deux jeunes confiés à ce service dans un hôtel de Suresnes où ils étaient hébergés.
Les investigations de l’Inspection générale des affaires sociales ont porté sur le fonctionnement global de ce service de l’ASE, en cours de réorganisation, et sur les conditions d’accueil en hôtels d’environ 600 jeunes pris en charge (dont 550 « mineurs étrangers non accompagnés » (MNA). Huit thématiques-clés sont ainsi développées dans le rapport et ses annexes : la réorganisation du pôle solidarités ; ses ressources humaines ; le traitement des « informations préoccupantes » ; les signalements et l’évaluation des situations ; l’offre en matière d’aide sociale à l’enfance ; l’accueil familial et la qualité de l’accompagnement ; l’hébergement à l’hôtel dans le cadre de l’ASE ; les réponses du service à l’épidémie de Covid-19.
Conformément à ses pratiques et à l’objectif d’amélioration continue de l’action publique, la mission a formulé des propositions visant à renforcer l’accompagnement des jeunes pris en charge par le conseil départemental.

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Sommaire

SYNTHESE
RECOMMANDATIONS DE LA MISSION
INTRODUCTION : CADRE D’INTERVENTION DE L’IGAS ET CHOIX DU DEPARTEMENT DES HAUTS-DE-SEINE

1 L’AIDE SOCIALE A L’ENFANCE DANS LES HAUTS-DE-SEINE : CONTEXTE ET PRINCIPALES DONNEES D’ACTIVITE

1.1 LE DEPARTEMENT DES HAUTS-DE-SEINE EST UN TERRITOIRE DYNAMIQUE SUR LE PLAN SOCIODEMOGRAPHIQUE, MAIS QUI CONNAIT DES INEGALITES MARQUEES

1.2 LES DONNEES DE LA DREES FONT APPARAITRE TROIS SINGULARITES : LE PROFIL DE SES BENEFICIAIRES, LA REPARTITION ENTRE LES DIFFERENTES CATEGORIES DE MESURES ET LA PROPORTION ELEVEE DE PLACEMENTS EN-DEHORS DU DEPARTEMENT
1.2.1 Plus de 50 % des jeunes confiés ou accueillis à l’ASE ont plus de 16 ans, ce qui représente la proportion la plus élevée en France
1.2.2 Jusqu’en 2019, la part des mesures éducatives était supérieure à celle des mesures de placement
1.2.3 S’agissant aussi bien des mesures de placement que des mesures éducatives, la part des mesures administratives est très supérieure aux moyennes constatées en France métropolitaine et en Ile-de-France
1.2.4 L’hébergement des mineurs (hors placements directs) est plus souvent assuré par le recours, d’une part, à des modes d’hébergement à destination des adolescents et des jeunes majeurs et, d’autre part, par des placements hors du département

2 LE POLE SOLIDARITES DU DEPARTEMENT DES HAUTS-DE-SEINE : ORGANISATION ET MOYENS DE L’AIDE SOCIALE A L’ENFANCE

2.1 LE DEPARTEMENT DES HAUTS-DE-SEINE POURSUIT UN PROJET DE RAPPROCHEMENT AVEC CELUI DES YVELINES
2.1.1 Une mutualisation progressive des services est engagée, mais les principes directeurs des organisations territoriales ne sont pas identiques
2.1.2 L’hypothèse d’une fusion des deux départements impliquerait de nouveaux choix structurants d’organisation

2.2 LES MISSIONS DE L’AIDE SOCIALE A L’ENFANCE S’EXERCENT DANS UN CADRE PROFONDEMENT RENOUVELE PAR LA REORGANISATION DU POLE SOLIDARITES INTERVENUE EN 2019-2020
2.2.1 Avant la réorganisation, les services de l’ASE étaient structurés de manière classique
2.2.2 La nouvelle organisation déployée à compter du 1er juillet 2019 privilégie une logique centrée sur les parcours plutôt que sur les métiers
2.2.3 La référence de parcours se trouve au coeur de la logique de la réorganisation
2.2.4 Si, sur les principes, l’organisation retenue relève du pouvoir de libre administration des collectivités territoriales, certaines modalités paraissent problématiques d’un point de vue juridique


2.3 SI LES MOYENS FINANCIERS CONSACRES PAR LA COLLECTIVITE A LA PROTECTION DE L’ENFANCE SONT IMPORTANTS, L’INVESTISSEMENT DANS LES RESSOURCES HUMAINES N’APPARAIT PAS A LA HAUTEUR DES ENJEUX
2.3.1 Si le montant total des dépenses d’ASE est globalement stable sur la période 2015-2019, les évolutions par catégories de dépenses sont contrastées
2.3.2 La politique de ressources humaines en matière d’ASE souffre de faiblesses auxquelles la récente réorganisation a contribué

3 LES EFFETS DE LA REORGANISATION DU POLE SOLIDARITES SUR L’AIDE SOCIALE A L’ENFANCE : UN PROFOND BOULEVERSEMENT NECESSITANT UN PILOTAGE ATTENTIF

3.1 DEPUIS 2017, IL N’EXISTE PAS DE DOCUMENT STRATEGIQUE D’ORIENTATIONS PROPRE A LA PROTECTION DE L’ENFANCE

3.2 LA NOUVELLE ORGANISATION CONSTITUE UNE INNOVATION, PORTEUSE DE POTENTIALITES, MAIS EGALEMENT DE RISQUES IMPORTANTS

3.2.1 Les potentialités de la réforme ont été bien cernées, mais les risques qu’elle comporte n’ont pas été véritablement traités
3.2.2 La mise en place opérationnelle de la réforme se heurte à de profonds désaccords au sein des équipes, confinant parfois à des conflits de valeurs

3.3 LE RISQUE DE PERTE IRREVERSIBLE DE COMPETENCE DANS LE CHAMP DE L’ASE IMPLIQUE UNE INDISPENSABLE RENOVATION DE LA POLITIQUE DES RESSOURCES HUMAINES, AFIN D’AMELIORER L’ATTRACTIVITE DU DEPARTEMENT, EN PARTICULIER POUR LES TRAVAILLEURS SOCIAUX

3.4 LES OUTILS DE PILOTAGE DE LA POLITIQUE DE L’AIDE SOCIALE A L’ENFANCE POURRAIENT ETRE COMPLETES DANS LE CONTEXTE DE LA REORGANISATION DU POLE SOLIDARITES

3.4.1 L’utilisation des outils informatiques doit encore progresser
3.4.2 La conduite des prochaines étapes de la réorganisation gagnerait à s’appuyer sur une démarche d’expérimentation

3.5 LES RELATIONS INSTITUTIONNELLES ONT ETE AFFECTEES PAR LA RECENTE REORGANISATION ; ELLES GAGNERAIENT A ETRE DYNAMISEES, EN PARTICULIER AVEC LA JUSTICE

4 LA PREVENTION : UNE POLITIQUE DYNAMIQUE, MAIS UN PILOTAGE INSUFFISANT

4.1 LES ACTIONS DE PREVENTION REPOSENT SUR UNE DIVERSITE D’ACTEURS

4.2 LES FINANCEMENTS CONSACRES A LA PREVENTION SONT GLOBALEMENT STABLES, MEME SI UNE FORTE VARIABILITE PEUT ETRECONSTATEE SELON LE TYPE D’ACTION

4.3 LE DEPARTEMENT GAGNERAIT A MIEUX COORDONNER LES ACTIONS RELEVANT DE LA PREVENTION

4.4 LE DEPARTEMENT POSSEDE UN ATOUT MAJEUR, LES CHARGES DE PREVENTION, QUI MERITERAIT D’ETRE VALORISE

5 LE RECUEIL, LE TRAITEMENT ET L’EVALUATION DES INFORMATIONS PREOCCUPANTES : DES OBLIGATIONS LEGALES PARTIELLEMENT REMPLIES ET UNE ORGANISATION PERFECTIBLE

5.1 LE RECUEIL DES INFORMATIONS PREOCCUPANTES EST REPARTI ENTRE L’ECHELON CENTRAL ET LES SERVICES DES SOLIDARITES TERRITORIALES, NE PERMETTANT NI D’ASSURER UN SUIVI EXHAUSTIF DE LEUR TRAITEMENT NI DE GARANTIR LE RESPECT DES DELAIS
5.1.1 Le circuit de l’information préoccupante et du signalement est fondé sur une organisation duale dont l’activité est stable sur la période récente
5.1.2 Cette organisation doit être simplifiée, dynamisée et surtout pilotée à court terme, conformément au cadre juridique en vigueur

5.2 L’EXIGENCE DE PLURIDISCIPLINARITE DE L’EVALUATION EST IMPARFAITEMENT REMPLIE, FAUTE DE PERSONNEL EN NOMBRE SUFFISANT ET DE METHODES DE TRAVAIL PARTAGEES, QUI PERMETTRAIENT D’ACCROITRE LA QUALITE DES RAPPORTS PRODUITS
5.2.1 Si la réorganisation récente du pôle solidarités plaide en faveur d’une approche pluridisciplinaire de l’évaluation, celle-ci a encore du mal à se déployer en pratique
5.2.2 La qualité des rapports d’évaluation est très inégale

6 LA PRISE EN CHARGE DES ENFANTS : DES DESEQUILIBRES DANS L’OFFRE ET DES POINTS D’ALERTE EN MATIERE D’ACCOMPAGNEMENT

6.1 L’OFFRE, DIVERSIFIEE, MAIS EN NET RECUL S’AGISSANT DES CAPACITES DE PLACEMENTS, DEVRAIT FAIRE L’OBJET D’UN PILOTAGE PLUS FIN AU PLAN STRATEGIQUE ET DANS LA GESTION QUOTIDIENNE DES PLACES
6.1.1 Cinq associations habilitées prennent en charge les mesures éducatives, dont les places sont en hausse de 10% sur la période 2015-2020
6.1.2 L’offre d’accueil familial s’est développée au prix du recrutement d’assistants familiaux en dehors des Hauts-de-Seine, en raison d’une contrainte foncière forte à laquelle s’ajoutent d’importants enjeux démographiques
6.1.3 Si l’offre classique de placement en établissements a évolué à la baisse sur la période contrôlée, tant pour l’accueil d’urgence que pour le placement pérenne, une tendance à la diversification est en revanche constatée
6.1.4 Des déséquilibres entre l’offre départementale de placement et les besoins des enfants pris en charge peuvent cependant être constatés
6.1.5 L’exercice de la tutelle est bien structuré, mais le département devrait renforcer ses modalités de pilotage de l’offre, au plan stratégique et dans la gestion du quotidien

6.2 L’ACCOMPAGNEMENT DES ENFANTS, DONT LES MODALITES SONT EN COURS D’EVOLUTIONS STRUCTURELLES, FAIT L’OBJET DE PLUSIEURS POINTS D’ALERTE VISANT A AMELIORER SA QUALITE
6.2.1 Le département suit de manière très distante les enfants faisant l’objet d’une mesure éducative
6.2.2 L’accompagnement des enfants placés auprès d’assistants familiaux sera prochainement centralisé au sein d’un service départemental dédié et ne relèvera donc plus des services territoriaux
6.2.3 L’accompagnement des enfants placés en établissement, aujourd’hui très confus concernant la répartition des rôles entre intervenants, est appelé à connaître de fortes évolutions, modifiant la répartition des compétences entre les SST et les établissements
6.2.4 L’accompagnement des jeunes hébergés en hôtels est défaillant

7 LE DEVELOPPEMENT DE L’HEBERGEMENT A L’HOTEL D’ENFANTS CONFIES A L’ASE : UN RISQUE MAJEUR POUR LES JEUNES ET LE DEPARTEMENT

7.1 L’HEBERGEMENT PAR DES HOTELS PRESTATAIRES DU DEPARTEMENT EST LA MODALITE D’ACCUEIL D’UN QUART DES ENFANTS PLACES AUPRES DE L’ASE
7.1.1 En février 2020, 600 jeunes étaient hébergés dans des hôtels prestataires du département, le plus souvent durablement
7.1.2 Les conditions d’accueil, hétérogènes, sont globalement mauvaises et parfois inacceptables
7.1.3 Les hébergements en hôtels se sont développés avec l’arrivée des mineurs non accompagnés, et se sont maintenus voire répandus s’agissant du public des jeunes en rupture de placement et « sans solution »
7.1.4 Le contrôle départemental est insuffisant

7.2 LES RISQUES QUI EN RESULTENT POUR LES JEUNES CONCERNES PLAIDENT POUR LA RECHERCHE DE SOLUTIONS ALTERNATIVES A COURT ET MOYEN TERME
7.2.1 L’hébergement en hôtel sans passer par une structure autorisée constitue une perte de chances pour les adolescents
7.2.2 Il convient de mettre fin à l’hébergement durable des jeunes « sans solution » en structure hôtelière utilisée par le département sans l’intermédiaire d’une association autorisée
7.2.3 Des solutions alternatives doivent être mises en place à court et moyen termes


8 LA GESTION DE LA CRISE SANITAIRE : UNE REACTIVITE DES ACTEURS DEPARTEMENTAUX DE L’AIDE SOCIALE A L’ENFANCE QUI MERITE D’ETRE SOULIGNEE

8.1 LES MISSIONS DE PROTECTION DE L’ENFANCE, QU’ELLES SOIENT EXERCEES EN REGIE OU EN GESTION DELEGUEE, SE SONT, DANS L’ENSEMBLE, POURSUIVIES GRACE A LA REACTIVITE ET A L’ENGAGEMENT DE L’ENSEMBLE DES ACTEURS DEPARTEMENTAUX
8.1.1 Le département a organisé la continuité des missions de protection de l’enfance en priorisant celles jugées essentielles ou les plus urgentes
8.1.2 Le contexte de crise sanitaire a nécessité de fortes capacités d’adaptation de la part des établissements et services de protection de l’enfance, qui ont pu compter sur le soutien du département

8.2 CERTAINES DIFFICULTES, PREVISIBLES ET NON SPECIFIQUES AU DEPARTEMENT DES HAUTS-DE-SEINE, ONT NEANMOINS ETE RELEVEES
8.2.1 Le manque d’équipements de protection individuelle au cours des premières semaines du confinement a suscité des inquiétudes parmi les professionnels de l’aide sociale à l’enfance
8.2.2 L’organisation de la continuité pédagogique a représenté un réel défi
8.2.3 Les modalités du maintien des relations entre les enfants placés et leurs parents ont été aménagées sans que les parents en soient nécessairement informés
8.2.4 Le suivi médico-psychologique des enfants placés a été bouleversé par la crise sanitaire


LETTRE DE MISSION
LISTE DES PERSONNES RENCONTREES
SIGLES UTILISES
REPONSES DE LA MISSION AUX OBSERVATIONS DU DEPARTEMENT DES HAUTS-DE-SEINE DANS LE CADRE DE LA PROCEDURE CONTRADICTOIRE
OBSERVATIONS ET PIECES JOINTES ADRESSEES PAR LE DEPARTEMENT DES HAUTS-DE-SEINE DANS LE CADRE DE LA PROCEDURE CONTRADICTOIRE
OBSERVATIONS

PIECE JOINTE N°1
PIECE JOINTE N°2
PIECE JOINTE N°3
PIECE JOINTE N°4
PIECE JOINTE N°5
PIECE JOINTE N°6
PIECE JOINTE N°7
PIECE JOINTE N°8
PIECE JOINTE N°9
PIECE JOINTE N°10
PIECE JOINTE N°11

 

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Fiche technique

Type de document : Rapport d'étude

Pagination : 221 pages

Édité par : Inspection générale des affaires sociales

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