Le phénomène de non-assurance dans les départements et collectivités d’Outre-mer

Auteur(s) moral(aux) : Inspection générale des Finances - Conseil général de l'Environnement et du Développement durable

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Présentation

La mission a été lancée à la suite des cyclones Irma et Maria, dévastateurs, survenus en septembre 2017 dans les Antilles. Le faible taux de pénétration de l’assurance chez les ménages, les entreprises et les collectivités, connu de longue date, est dans ce contexte réapparu de façon spectaculaire, emportant des conséquences négatives sur la capacité de résilience des individus et du territoire.
La mission ne se concentre pas uniquement sur l’assurance des risques naturels majeurs. Elle considère le sujet dans son ensemble, en intégrant dans le champ de sa réflexion toutes les garanties contre les risques de dommages aux biens (y compris automobiles) et d’engagement de responsabilité civile. L’assurance-vie, la prévoyance ou la santé, qui ne sont pas considérées comme des assurances dommages, ne sont en revanche pas retenues dans le périmètre de la mission, quelle que soit la cohérence commerciale de l’offre par les assureurs d’une diversité de produits.
Le rapport porte tant sur les particuliers que sur les entreprises et les collectivités. Il traite de l’ensemble des Drom/Com. Si les développements portent majoritairement sur la Guadeloupe, la Martinique et La Réunion, ils abordent également, quoique moins précisément, de réalités territoriales plus spécifiques (Guyane, Mayotte, Nouvelle-Calédonie, Polynésie française, Saint-Martin, Wallis-et-Futuna, etc.).
Dans une première partie, le rapport dresse un état des lieux complet et détaillé du phénomène de non-assurance dans les Outre-mer ainsi qu’en analyse les causes, en les hiérarchisant et en rendant compte notamment des spécificités par territoire, type d’acteurs ou type d’assurance. Dans une seconde partie, il propose toutes mesures susceptibles d’augmenter le taux de souscription à l’assurance dans les territoires ultramarins, soit en actionnant des leviers d’offre ou de demande d’assurance, soit en utilisant des outils qui relèvent de domaines extra-assurantiels.

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Sommaire

PARTIE I : CONSTATS

1. LE RÉGIME DES ASSURANCES, HYBRIDE, N’EST PAS FAMILIER À DES SOCIÉTÉS ULTRAMARINES TRADITIONNELLEMENT ÉLOIGNÉES DE LA PRATIQUE ASSURANTIELLE, BEAUCOUP PLUS HABITUELLE DÉSORMAIS DANS L’HEXAGONE
1.1. La question de l’assurance dans les différents territoires ultramarins, dont les réalités économiques, sociales, géographiques ou institutionnelles sont très diverses, ne peut être traitée de façon uniforme
1.1.1. L’ampleur des défis sociaux, économiques ou migratoires est source, dans certains territoires, de problèmes spécifiques qui peuvent faire de l’assurance une question secondaire
1.1.2. Dans certains territoires très éloignés des normes de droit nationales, l’assurance aura du mal à prospérer à court terme
1.1.3. Si les Outre-mer ont la particularité de présenter une large gamme de risques, notamment naturels, leur situation doit être différenciée
1.1.4. Les caractéristiques variées des territoires emportent des conséquences sur la nature des dommages subis
1.1.5. Le choc créé par le cyclone Irma peut conduire à transposer les réalités de Saint-Martin dans d’autres territoires ultramarins
1.1.6. La spécificité du « problème outre-mer » en matière de sinistralité est à relativiser

1.2. Les microsociétés ultramarines, traditionnellement résilientes et autosuffisantes face aux sinistres, n’ont été intégrées que tardivement au projet politique national
1.3. Amalgamant initiative privée et solidarité nationale, mêlant garanties facultatives et obligatoires, le régime des assurances associe des logiques hybrides, particulièrement manifestes outre-mer
1.3.1. Des assurances obligatoires côtoient des assurances facultatives, sans que la distinction soit toujours évidente
1.3.2. Des logiques mixtes entre initiative privée et réassurance publique en matière de catastrophes naturelles, avec mutualisation du risque outre-mer à l’échelle nationale

1.4. On constate outre-mer des taux d’assurance inférieurs à ceux de la métropole, tant pour les particuliers, les entreprises que les collectivités
1.4.1. La couverture des particuliers est bien moindre dans tous les territoires d’outre-mer qu’en métropole
1.4.2. Le taux d’assurance de dommages aux biens professionnels est inférieur outre-mer
1.4.3. Beaucoup de collectivités ultramarines, notamment les communes, pratiquent l’auto-assurance pour une partie de leurs risques
1.4.4. Au moins aux Antilles, les récents sinistres majeurs pourraient néanmoins avoir suscité une prise de conscience propice au développement du réflexe assurantiel


2. CONTRAIREMENT À CE QUE L’ON PEUT CONSTATER POUR UNE PARTIE DES ENTREPRISES ET DES COLLECTIVITÉS, LA NON-ASSURANCE DES PARTICULIERS DANS LES OUTRE-MER NE SEMBLE PAS AVANT TOUT LE RÉSULTAT D’UNE INSUFFISANCE DE RESSOURCES
2.1. S’il n’y a pas de causalité évidente entre niveau de vie et souscription dans les Outre-mer, la dépense d’assurance semble souvent secondaire pour de nombreux ménages
2.1.1. S’il existe un lien entre niveau de vie et non-assurance, le facteur économique ne saurait à lui seul expliquer la décision de ne pas assurer son habitation
2.1.2. Pour de nombreux ménages outre-mer, la dépense d’assurance n’est pas un « réflexe » et apparaît comme une dépense secondaire
2.1.3. Plus une personne a été en contact avec la pratique assurantielle dans son environnement immédiat, plus elle est susceptible de s’assurer

2.2. Le montant des primes, généralement modéré pour l’habitation, n’est pas de nature à expliquer à lui seul la faible demande d’assurance dans les Outre-mer
2.2.1. L’assurance multirisque habitation ne paraît pas significativement plus chère outre-mer qu’en métropole, alors que l’assurance automobile est sensiblement plus onéreuse
2.2.2. La réassurance publique permet en principe une modération des primes d’assurance de dommages aux biens
2.2.3. Par conséquent, l’élasticité-prix de la demande d’assurance habitation est très faible outre-mer

2.3. Les caractéristiques de la plupart des entreprises d’outre-mer, notamment leur fragilité financière, les conduisent plus souvent qu’en métropole à renoncer à s’assurer
2.4. Les choix assurantiels des collectivités - les communes notamment – sont souvent dictés outre-mer par la recherche d’économies immédiates

3. LE MARCHÉ ULTRAMARIN EST PARTICULIÈREMENT COMPLEXE POUR LES ASSUREURS ET L’OFFRE D’ASSURANCE, PARFOIS DIFFICILEMENT LISIBLE, EST RESTREINTE DANS BEAUCOUP DE TERRITOIRES
3.1. Le marché ultramarin pose des problèmes spécifiques en matière d’économie de l’assurance
3.1.1. L’asymétrie d’information
3.1.2. L’assurabilité du risque
3.1.3. La tarification du risque
3.1.4. La mutualisation et la dispersion du risque
3.1.5. La division du risque

3.2. Le nombre d’acteurs de l’assurance est limité dans tous les territoires d’outremer
3.3. L’offre d’assurance est limitée voire nulle pour certains secteurs économiques, en raison notamment d’une difficulté technique pour les assureurs à assurer certaines activités
3.3.1. L’agriculture et la pêche
3.3.2. Certains segments de l’industrie touristique
3.3.3. Le bâtiment et la construction

3.4. L’action du bureau central de tarification ne semble pas être une réponse satisfaisante à ce défaut d’offre parfois constaté
3.5. La complexité objective du fonctionnement de l’assurance, le manque d’information et le déficit de confiance dans les assureurs peuvent expliquer que certains publics restent éloignés de l’assurance

4. S’IL EXISTE DES DIFFÉRENCES DE DEGRÉ ENTRE TERRITOIRES, LES CARACTÉRISTIQUES DE L’HABITAT ULTRAMARIN AINSI QUE LES STATUTS D’OCCUPATION DES LOGEMENTS EXPLIQUENT UNE LARGE PART DE L’INSUFFISANTE SOUSCRIPTION DE L’ASSURANCE MULTIRISQUE HABITATION
4.1. Le statut d’occupation des logements peut expliquer une partie de la non-assurance habitation
4.1.1. Les propriétaires outre-mer ont beaucoup moins tendance à s’assurer que les locataires
4.1.2. Si le contrôle de la souscription des locataires par les bailleurs, notamment sociaux, favorise un meilleur taux de couverture, il n’est pas systématique
4.1.3. La non-assurance habitation est avant tout préoccupante pour les maisons en cas de sinistre majeu
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4.2. L’habitat informel ou auto-construit, présent à divers degrés dans tous les Drom/Com, est en partie inassurable
4.3. Les matériaux utilisés et les méthodes de construction outre-mer sont difficilement compatibles avec les produits d’assurance de biens « standard »
4.4. Les bâtiments construits en zone de risque, nombreux outre-mer, sont souvent inassurables
4.5. L’occupation originellement illégale de terrains publics et des problèmes d’indivision, courants dans la plupart des territoires ultramarins, posent des problèmes spécifiques

5. L’ANTICIPATION D’AIDES PUBLIQUES EN CAS DE SINISTRE NE JOUE QUE MARGINALEMENT DANS LA DÉCISION DE NE PAS S’ASSURER
5.1. Les aides publiques versées après un sinistre, diverses et non systématiques, sont très faibles et incomparablement plus limitées qu’une indemnisation assurantielle
5.2. La confusion entre CatNat et solidarité nationale/territoriale ne contribue pas à la lisibilité du dispositif pour les populations des Outre-mer
5.3. Si les habitants ultramarins sinistrés escomptent la mise en oeuvre de la solidarité, il n’est pas démontré que son anticipation explique le non-recours à l’assurance

PARTIE II : PROPOSITIONS

1. PROPOS LIMINAIRES
1.1. Il est à plusieurs titres justifié de poursuivre l’objectif d’augmentation du taux de pénétration de l’assurance outre-mer
1.1.1. Les acteurs ont le plus souvent un intérêt économique à s’assurer outremer
1.1.2. L’assurance accroît la résilience des personnes et des territoires

1.2. Des exemples intéressants d’innovations locales
1.2.1. La micro-assurance dans des contextes de grande précarité
1.2.2. La mise en place de formations en courtage en complément de l’offre de formation en assurance
1.2.3. Réflexions sur l’adaptation des règles constructives aux nécessités locales


2. LES LEVIERS EN MATIÈRE D’ASSURANCE
2.1. Les leviers à actionner sur la demande
2.1.1. Communiquer massivement sur l’intérêt de l’assurance
2.1.2. Mobiliser les acteurs en mesure de contribuer à l’augmentation du taux de souscription
2.2. Les leviers à actionner sur l’offre
2.2.1. Accroître la compréhension de l’assurance et la confiance dans les assureurs
2.2.2. Maintenir absolument la mutualisation nationale permise par le régime CatNat
2.2.3. Promouvoir l’exigence de solidarité nationale auprès des assureurs
2.2.4. Améliorer la couverture des secteurs économiques qui peinent à s’assurer
2.2.5. Élaborer, en direction de publics éloignés de l’assurance, des produits d’assurance de biens adaptés aux besoins spécifiques des Outre-mer
2.2.6. Rendre l’assurance incitative à la prévention et à la réduction des risques

2.3. Les leviers à actionner sur le déroulé de la phase post-sinistre majeur
2.4. Développer la formation dans le champ de l’assurance

3. LES LEVIERS EXTRA-ASSURANTIELS AYANT UNE INCIDENCE SUR LE TAUX DE PÉNÉTRATION DE L’ASSURANCE
3.1. Rénover les dispositifs d’aide publique et les orienter vers la prévention
3.2. Développer la sensibilisation au risque
3.3. Agir sur l’urbanisme et la construction pour accroître la connaissance du risque, réduire la sinistralité et l’inassurabilité du bâti
3.3.1. Adapter les normes constructives et certifier les matériaux locaux
3.3.2. Limiter les constructions en zone de risque
3.3.3. Surmonter les problèmes d’indivision ou de propriété du foncier

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Fiche technique

Type de document : Rapport d'étude

Pagination : 182 pages

Édité par : Ministère de l’économie et des finances : Ministère des Outre-mer

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