Six questions sur la réforme de l'assurance-chômage

Les premières dispositions de la réforme de l'assurance-chômage ont été mises en place en novembre 2019. Face à l'épidémie de Covid-19 et à ses conséquences sur l'emploi, l'application de la réforme a été repoussée à trois reprises. Un décret du 30 mars 2021 reporte son entrée en vigueur au 1er juillet 2021. Le point en six questions.

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Le décret du 30 mars 2021 portant diverses mesures relatives au régime d'assurance chômage précise les nouvelles modalités de calcul du salaire journalier de référence (SJR), la durée d'indemnisation et le dispositif de bonus-malus sur les cotisations patronales d'assurance chômage qui entrent en vigueur à partir du 1er juillet 2021. Ces dispositions constituent le second volet de la réforme de l'assurance chômage dont l'application a été reportée à cause de la crise sanitaire liée au Covid-19. Le premier volet était entré en vigueur le 1er novembre 2019 mais ses mesures avaient été suspendues par un décret du 29 juillet 2020.

En quoi consiste la réforme de l’assurance chômage ?

La réforme de l'assurance-chômage fait suite à la promesse de campagne d'Emmanuel Macron d'ouvrir le droit aux allocations chômage aux salariés démissionnaires et aux travailleurs indépendants.

Initiée par la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel, cette réforme a été annoncée en juin 2019 et élaborée par le gouvernement après l'échec des négociations entre les partenaires sociaux.

Deux décrets ont été publiés au Journal officiel le 28 juillet 2019 pour fixer les nouvelles règles de l’assurance-chômage (décret n° 2019-797 et décret n° 2019-796). 

Cette réforme doit permettre de réaliser des économies. Elle répond à trois objectifs majeurs :

  • lutter contre le recours abusif aux contrats courts avec notamment l'instauration d'un bonus-malus sur les cotisations chômage pour les entreprises afin de les inciter à embaucher sur des emplois de longue durée ;
  • faire en sorte que le travail paye plus que l’inactivité en établissant de nouvelles règles d'indemnisation qui incitent à la reprise de l'emploi (les nouvelles modalités de calcul ont été annulées par le Conseil d'État, le Conseil considérant qu'elles introduisaient une rupture d'égalité entre les demandeurs d'emploi en emploi contenu et ceux en emploi discontinu) ;
  • renforcer l’accompagnement des demandeurs d’emploi avec le recrutement de 1 000 nouveaux conseillers Pôle emploi et la mise en place de deux demi-journées d'accompagnement intensif.

Quelle est la date de mise en place de la réforme ?

La mise en place de cette réforme de l'assurance-chômage est progressive :

  • le 1er novembre 2019, les premières mesures prévues par la réforme sont entrées en vigueur. Il s'agit des nouvelles règles d'indemnisation (durée minimale de travail, rechargement des droits, dégressivité des allocations chômage pour les hauts revenus, ouverture des droits aux salariés démissionnaires et aux travailleurs indépendants). Ces mesures ont été suspendues jusqu'au 1er janvier 2021 par le décret du 29 juillet. Cependant, le retour aux règles antérieures ne s'applique qu'aux demandeurs d'emploi dont la fin du contrat de travail intervient entre le 1er août et le 31 décembre 2020 (pas de rétroactivité pour ceux qui ont perdu leur emploi entre le 1er novembre 2019 et le 31 juillet 2020). 
  • au 1er septembre 2020, le deuxième volet de la réforme devait entrer en vigueur avec le changement du mode de calcul de l'allocation chômage. Reportée déjà deux fois, la réforme entre en vigueur le 1er juillet 2021.

Quels sont les demandeurs d'emploi concernés par la réforme ?

La réforme s'est partiellement appliquée aux demandeurs d’emploi dont la fin de contrat de travail est intervenue entre le 1er novembre 2019 et le 31 juillet 2020. Elle concerne :

  • Les nouveaux allocataires ayant travaillé moins de six mois sur deux ans

    Avant la réforme, quatre mois de travail sur les 28 derniers mois suffisaient pour ouvrir des droits à l’allocation chômage d'aide au retour à l'emploi (ARE). La réforme entrée en vigueur le 1er novembre exigeait au moins six mois de travail (130 jours ou 910 heures) sur les 24 mois précédant la fin du dernier contrat (36 mois pour les plus de 53 ans). La durée minimale d'indemnisation est passée aussi de quatre à six mois. La durée maximale reste de deux ans pour les moins de 53 ans, deux ans et demi pour les 53-55 ans et trois ans pour les plus de 55 ans. À la suite du décret du 29 juillet 2020, l'ouverture des droits est de nouveau effective à partir de quatre mois de travail au cours des 28 derniers mois.
     
  • Les "permittents" qui alternent contrats courts et chômage

    Un demandeur d'emploi qui arrive en fin d’indemnisation peut effectuer un rechargement de ses droits et percevoir une nouvelle allocation s'il a repris une activité salariée au cours de sa période d’indemnisation par Pôle emploi. Pour recharger ses droits, entre le 1er novembre 2019 et le 31 juillet 2020,  il fallait avoir travaillé au moins six mois, au lieu d'un mois avant la réforme. Après le décret du 29 juillet, le seuil de rechargement des droits passe à quatre mois.
     
  • Les allocataires avec de hauts revenus

    Pour les demandeurs d'emploi dont les revenus sont supérieurs à 4 500 euros bruts par mois, la réforme  prévoyait initialement que l'allocation chômage était diminuée de 30% à partir du septième mois d'indemnisation par Pôle emploi. L'application de cette dégressivité est reportée à mars 2022.

Quels sont les nouveaux calculs du montant des allocations ?

Le mode de calcul de l’allocation chômage, qui devait être modifié à partir du 1er septembre 2020, a été reporté au 1er juillet 2021 en raison dela crise sanitaire du Covid-19. Une prise d’effet dès septembre 2020 aurait eu "un effet sensible sur l’indemnisation des personnes privées d’emploi dans la période de crise sanitaire et n’ayant pas travaillé de manière continue sur les deux ou trois années précédentes", selon le rapport de juillet 2020 de l'Unédic.   

En effet, le salaire journalier de référence, qui sert de base au calcul de l'allocation chômage, devait être calculé non plus sur les jours travaillés dans les 12 derniers mois, mais sur un revenu moyen mensuel prenant en compte les jours travaillés, mais aussi les périodes d’inactivité. 

Ainsi, plus les demandeurs d'emploi ont un rythme de travail fractionné, plus ils risquaient d'être touchés par une baisse de leur allocation chômage. En revanche, la durée de leurs droits devait être allongée.

Le Conseil d'État a jugé que ces nouvelles modalités de calcul du salaire journalier de référence entraînaient une rupture d’égalité entre les demandeurs d’emploi en emploi continu et ceux en emploi discontinu. De nouvelles modalités de calcul sont établies par le décret du 30 mars 2021 avec un plafonnement du nombre de jours d'inactivité pris en compte.

Qu'est-ce que le bonus-malus pour les entreprises ?

La réforme de l'assurance-chômage prévoit d’instaurer un système de bonus-malus dans les entreprises de plus de 11 salariés. Celui-ci vise à inciter les employeurs à proposer plus de contrats à durée indéterminée et des contrats à durée déterminée plus longs. 

Un arrêté du 7 novembre 2019 définit les sept secteurs gros consommateurs de contrats précaires qui seront concernés par cette mesure : 

  • l’industrie agroalimentaire (denrées alimentaires, boissons et produits à base de tabac)  ; 
  • les activités spécialisées, scientifiques et techniques ;
  • l'hébergement et la restauration ;
  • l'assainissement des eaux, la gestion des déchets et la dépollution ;
  • les transports et l'entreposage ;
  • la fabrication de produits en caoutchouc et en plastique, et d’autres produits non métalliques ;
  • le travail du bois, l'industrie du papier et l'imprimerie.

Dans ces secteurs, un "taux de séparation" doit être calculé pour chaque entreprise, correspondant au nombre de fins de contrat de travail ou de missions d’intérim constatées l’année précédente rapporté à l'effectif annuel moyen. Le bonus-malus est évalué en comparant ce taux de séparation propre à l’entreprise avec celui de son secteur d’activité. 

Le Conseil d'État a annulé le bonus-malus car il a estimé qu'il aurait fallu un décret et non pas un arrêté pour définir certaines de ses modalités. Ses modalités sont définies par le décret du 30 mars 2021.

Quels sont les nouveaux bénéficiaires de l'assurance chômage ?

Les articles 49 et 51 de la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel prévoient d’élargir le champ des bénéficiaires de l’assurance-chômage. Les salariés qui démissionnent d’un contrat à durée indéterminé (CDI) et les travailleurs indépendants peuvent désormais être indemnisés, mais sous conditions :

  • le salarié démissionnaire doit compter au minimum cinq ans d'ancienneté dans son entreprise et avoir un projet de reconversion professionnelle dont la faisabilité est évaluée par une commission paritaire interprofessionnelle ;
  • le travailleur indépendant a le droit à 800 euros par mois pendant six mois en cas de liquidation judiciaire. Mais il doit avoir exercé son activité professionnelle durant au moins deux ans et avoir généré un revenu minimum de 10 000 euros par an sur les deux dernières années avant la liquidation.

Cet élargissement représente une dépense supplémentaire de 440 millions d’euros par an pour l’Unédic.

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