Les régions françaises dans l’action publique : tout change pour que rien ne change ?

En 2014-2015, la République décentralisée connaît une série d’évolutions notables en matière de régionalisation : nouvelle carte des régions, gestion des fonds européens, spécialisation des compétences régionales... Cinq ans plus tard, on constate pourtant que la gouvernance territoriale a peu changé.

Par  Romain Pasquier - Directeur de recherche au CNRS, chaire TMAP/Sciences Po Rennes

Les régions à l’épreuve de la réforme territoriale

La réforme de la carte régionale s’inscrit dans une histoire singulière de la décentralisation en France. Entrées par la "petite porte" lors des lois de décentralisation en 1982-1983, les régions françaises voient leur champ d’action s’élargir notablement en près de quarante ans d’existence (Tudi Kernalegenn et Romain Pasquier, Trente ans de démocratie régionale. Des régions pour quoi faire ?, Berger-Levrault, Paris, 2018). Pourtant, le fait régional reste fragile.

Fait régional et décentralisation

Les régions, qui ont pu être présentées comme les lointaines héritières des provinces de l’Ancien Régime, cristallisent le clivage entre ceux qui perçoivent les "particularismes" locaux et régionaux comme des menaces permanentes pour l’unité de la République, et ceux qui les brandissent pour appeler à une réorganisation de l’État républicain. Il faut attendre les années 1960 et 1970 et la montée en puissance des mobilisations régionalistes en Bretagne, Corse et Occitanie notamment, pour que la région acquière une dimension proprement politique et de revendication démocratique. Jusque-là, la région est simplement considérée comme un échelon fonctionnel pertinent pour réformer l’action de l’État sur le plan économique et accélérer l’aménagement du territoire. La carte des régions de 1956 est ainsi directement issue de la planification régionale généralisée en 1955. La Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale (DATAR), créée en 1963, par un proche du général de Gaulle, Olivier Guichard, accroît encore cette tendance avec le lancement en 1964 des Commissions de développement économique régional (CODER). À partir de la deuxième moitié des années 1960, un courant d’opinion critiquant les limites du "régionalisme fonctionnel" et favorable à l’instauration d’un "véritable" pouvoir régional se développe, en particulier au sein de la gauche française en pleine recomposition. La possibilité de rallier sous la bannière de la gauche unifiée les mouvements régionalistes breton, occitan et corse, ajoutée aux victoires successives du Parti socialiste aux élections locales dans les années 1970, finissent par convaincre ses dirigeants de la nécessité d’une grande réforme territoriale. Le vote des lois de décentralisation par la majorité socialiste, en 1982, marque une étape importante dans le processus de régionalisation en France. Pour la première fois de son histoire institutionnelle, l’État reconnaît les régions comme des collectivités territoriales à part entière. L’article 59 de la loi du 2 mars 1982 précise : "Les régions sont des collectivités territoriales. Elles sont administrées par un conseil régional élu au suffrage universel direct."

Plus de vingt ans après les premières élections régionales de 1986, la région est devenue une institution politique qui compte avec l’investissement de leaders politiques d’envergure nationale. Cependant, alors que dans plusieurs pays de l’Union européenne la région est, avec le niveau national, l’échelon majeur de la vie politique, l’espace régional en France n’a que peu de réalité culturelle, sociale ou médiatique, à l’exception de la Bretagne, de la Corse, de l’Alsace ou des régions d’outre-mer (Romain Pasquier, Le pouvoir régional. Mobilisations, décentralisation et gouvernance en France, Presses de Sciences Po, Paris, 2012, 380 p.). La relative facilité avec laquelle le gouvernement de Manuel Valls, au nom de supposées économies d’échelle, parvient à diminuer de moitié le nombre de régions en 2015, illustre cette fragilité identitaire. Le processus de réforme est en effet totalement soustrait au débat citoyen et même à l’influence des élites politiques régionales. La haute fonction publique d’État, qui entoure et conseille le président de la République et le Premier ministre de l’époque, impulse en quelques semaines une réforme spectaculaire de la carte régionale (loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral) avant même de redéfinir le rôle des régions (loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi NOTRe).

L’extension régulière du champ d’action des régions

En trente ans de décentralisation, la capacité d’action des régions françaises est indiscutablement montée en puissance. Cependant, les lois de décentralisation de 1982 construisent une image brouillée des régions françaises qui sont mises au même niveau que les autres échelons territoriaux. Aucune hiérarchie n’est établie entre les différents échelons de collectivités, contrairement aux États fédéraux ou régionaux. Les compétences de la région, énumérées par la loi du 2 mars 1982, sont développées par plusieurs lois qui précisent un tant soit peu la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État. On peut dégager plusieurs grands axes d’intervention du niveau régional : le développement économique, l’aménagement du territoire, la formation professionnelle et la construction des lycées. Enfin, les régions ont des compétences plus éclatées en matière d’environnement (parcs naturels régionaux), de recherche, d’infrastructures et de communication (transports régionaux de voyageurs, ports fluviaux), de préservation du patrimoine culturel (archives, musées) et de soutien à la création artistique. Cependant, ce panorama ne doit pas faire illusion : il n’est pas complet et ne peut l’être, dans la mesure où les collectivités régionales ne cessent de développer des actions à la marge de la légalité tandis que les procédures de financement contribuent, elles aussi, à bousculer l’ordre voulu par le législateur.

Le transfert de la gestion des fonds européens aux régions par la loi MAPTAM renforce leur capacité d'action

En effet, les champs de compétence des régions se voulaient spécialisés ; ils se révèlent assez flous. Les régions, à l’instar des autres collectivités territoriales, ont débordé le cadre d’une spécialisation souhaitée dans le domaine économique pour prendre en charge un ensemble de problèmes diversifiés : culture, environnement ou tourisme. Le transfert de la gestion des fonds européens aux régions par la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM) du 27 janvier 2014 renforce leur capacité d’action mais aussi la transversalité des financements croisés. Et ce ne sont pas les hésitations du législateur dans sa volonté de spécialiser les compétences régionales qui vont éclaircir le paysage institutionnel. La loi NOTRe du 7 août 2015 spécialise en effet les compétences régionales et départementales mais elle assortit cette spécialisation de tellement d’exceptions que les ressorts de la défunte clause générale de compétences sont loin d’avoir disparu. Par ailleurs, elle dote les régions de nouveaux schémas directeurs prescriptifs, embryon d’un pouvoir normatif régional : le schéma régional de développement économique d’innovation et d’internationalisation (SRDEII) et le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET).

Dans ce panorama général, les budgets des régions ont crû nettement depuis vingt ans, à la suite notamment du transfert de la gestion des trains express régionaux (TER) en 2002, des personnels techniques des lycées ou des crédits AFPA pour la formation professionnelle en 2004, ou plus récemment les transferts en matière de transports non urbains et scolaires des départements aux régions initiés par la loi NOTRe. Ainsi, en 2010, la part des régions représentait 12% des dépenses des administrations publiques locales contre 31% pour les départements et 57% pour le secteur communal (communes et groupements de communes à la fiscalité propre), en 2019 la part des régions s’établit à 15% contre 28% aux départements et 57% pour le secteur local (Les chiffres clés des régions, édition 2020). Cependant, alors que la réforme territoriale lancée par François Hollande annonçait plusieurs milliards d’économies, la Cour des comptes a constaté qu’à périmètre constant les dépenses régionales ont augmenté de 207 millions d’euros entre 2015 et 2018 (Cour des comptes, Les finances publiques locales, fascicule 2, 2019). Les gains d’efficience visés par cette réforme de la carte régionale restent aujourd’hui très limités. Au contraire, des surcoûts sont même identifiés, notamment en matière de rémunération des personnels administratifs et d’indemnités des élus. Les économies d’échelle annoncées sont donc restées marginales, essentiellement cantonnées aux contrats d’assurance, dépenses énergétiques, achats de fournitures. Les coûts de personnel, de structure et de fonctionnement ont, quant à eux, fortement augmenté dans la plupart des régions fusionnées.

Les régions à l’épreuve de la gouvernance multiniveaux

Les invariants de la gouvernance territoriale sont aujourd’hui toujours parfaitement identifiables : un mille-feuille institutionnel plus que vivace, une recentralisation financière, et donc politique, accrue. Le pouvoir des régions se jouera donc à l’avenir sur leur capacité normative, à l’instar d’autres régions européennes puissantes. Les avancées législatives, bien que timides, sur la différenciation territoriale constituent de ce point de vue des opportunités à saisir.

La capacité normative, de quoi s'agit-il ?

La capacité normative (ou pouvoir normatif) est le pouvoir d’édicter des normes, des règles générales de droit ou des décisions qui créent des droits ou des obligations pour ceux à qui elles sont destinées.

Mille-feuille et recentralisation

Si la réforme de la carte régionale a diminué le nombre de régions, le poids du mille-feuille institutionnel est resté quasi intact dans l’Hexagone. Au 1er janvier 2019, la France compte 18 régions, 101 départements, 1 254 EPCI (établissements publics de coopération intercommunale) à fiscalité propre, 34 970 communes ("Villes et communes de France", Tableaux de l’économie française, édition 2020, Insee). La réforme territoriale ne constitue pas une rupture de ce point de vue. Elle prolonge, sinon complexifie, une gouvernance territoriale "à la française" marquée par une très forte fragmentation institutionnelle et un déficit de coordination horizontale. Rappelons que la réforme territoriale de 2015 devait également enclencher une disparition progressive des conseils départementaux, en particulier en milieu urbain. Il n’en a rien été (à l’exception du département du Rhône sur le territoire de la Métropole de Lyon), la fusion des régions contribuant même à revitaliser l’échelle départementale tant les périmètres géants des nouvelles régions (Nouvelle Aquitaine, Occitanie, Grand Est) ont légitimé le maintien d’un échelon intermédiaire. Les régions doivent donc agir dans un contexte de concurrence territoriale finalement assez similaire à celui d’avant 2015. Sur le volet du développement économique, elles doivent composer avec des métropoles puissantes. Sur celui de l’aménagement du territoire, elles doivent prendre en compte des départements sans doute affaiblis, mais bien décidés à faire de la "solidarité territoriale" le fer de lance de leur résurrection.

À ces concurrences territoriales traditionnelles s’ajoute une dynamique de recentralisation financière portée par tous les gouvernements centraux depuis une vingtaine d’années, en particulier depuis la crise économique de 2008 (Alistair Cole, Romain Pasquier et Christian de Visscher, "Les régions européennes face à la crise : une grille de lecture comparative", Revue internationale de politique comparée, 2016/3, vol. 23, p. 285-300). Cette recentralisation se traduit par une diminution de la part de la fiscalité locale dans les recettes des collectivités territoriales, celle-ci étant remplacée par des transferts financiers de parts sur des impôts nationaux ou des dotations de l’État, autant d’instruments financiers sur lesquels les collectivités territoriales ont très peu sinon aucune marge de manœuvre. La suppression de la taxe professionnelle sous le quinquennat de Nicolas Sarkozy, la baisse des dotations d’État sous le quinquennat de François Hollande s’inscrivent dans cette dynamique. Depuis 2017, Emmanuel Macron a poursuivi cette politique avec la suppression progressive de la taxe d’habitation et un contrôle accru des dépenses locales surnommé "Pacte de Cahors", du nom de la ville où s’est tenue la Conférence nationale des territoires le 14 décembre 2017, actant les principes de la contractualisation instaurant cet encadrement. Ce dispositif, prévu par la loi de programmation des finances publiques 2018-2022, concerne 322 collectivités et vise à encadrer l’évolution de leurs dépenses de fonctionnement (avec un objectif contraignant d’une hausse maximale de 1,2%), et de leur dette. Via ce dispositif sans précédent dans l’histoire de la décentralisation, l’exécutif a engagé un bras de fer avec les principales associations de représentation des pouvoirs locaux et régionaux.

Capacité politique et différenciation territoriale

En France, les régions demeurent fondamentalement entravées par la faiblesse de leur pouvoir normatif. L’autonomie d’une politique publique s’évalue en effet à l’aune des ressources juridiques, financières et organisationnelles qui peuvent être mobilisées par les acteurs pour la mettre en œuvre. Or, l’État reste le seul acteur disposant de "la compétence des compétences", pour reprendre l’expression du juriste Raymond Carré de Malberg (1861-1935), c’est-à-dire de la capacité politique à déterminer sa propre compétence et donc celles des autres institutions publiques. La dernière réforme territoriale n’a pas affecté le quasi-monopole du pouvoir normatif étatique.

Contrairement aux situations fédérales (Allemagne) ou d’autonomie régionale (Espagne, Italie, Royaume-Uni) en Europe, les régions françaises ne concourent en aucune manière à la production normative ni même à l’adaptation territoriale de la norme nationale (Romain Pasquier, "Les systèmes territoriaux de l’Union européenne", Cahiers français, n° 362, 2011, p. 13-18). À l’exception des pouvoirs du maire en matière de police et d’urbanisme, les collectivités territoriales françaises, dont les régions, disposent avant tout de compétences de mise en œuvre souvent partielles et non de conception globale des dispositifs d’intervention. Par exemple, une conception de politiques publiques plus ambitieuses en matière de formation, de transports ou de gestion des lycées supposerait que les régions puissent exercer des compétences étatiques en matière de délivrance de diplômes, de schémas directeurs prescriptifs ou de gestion du personnel enseignant. Par sa puissance normative quasi intacte, l’État s’ingénie à gouverner l’action publique régionale à distance.

Les outils d’action publique des régions sont limités à deux catégories essentielles : la planification non contraignante
et la subvention.

Dès lors, les outils d’action publique des régions sont limités à deux catégories essentielles : la planification non contraignante et la subvention. Les institutions régionales multiplient les outils de planification (plans, stratégies, schémas, chartes) dans tous les secteurs d’intervention qu’elles investissent. Ceux-ci se construisent systématiquement autour d’un diagnostic territorial des forces et des faiblesses régionales dans le champ d’intervention considéré, suivi d’une série de préconisations. Disons-le tout net, l’efficacité de ce genre d’outils est très relative dans la mesure où elle repose sur la bonne volonté des autres acteurs publics ou privés, les régions n’exerçant aucune tutelle sur les autres collectivités territoriales. Dès lors, ces trente dernières années, la subvention ou le cofinancement d’un projet local, national ou européen sont restés le plus sûr moyen d’influence pour l’action publique régionale dans la mesure où elles ont pu conditionner leur aide financière à des objectifs ou à des cahiers des charges précis. La loi NOTRe a poursuivi un objectif extrêmement ambitieux en dotant le SRADDET, réalisé sous l’égide de la seule région, d’une portée prescriptive et opposable aux documents locaux de planification. L’appropriation de cet exercice par les exécutifs régionaux s’avère cependant très inégale. La plupart des régions en ont fait le support d’une véritable stratégie concertée, permettant de donner corps aux nouvelles identités régionales et de répondre aux grandes questions du moment : avenir des espaces ruraux isolés, articulation des métropoles avec les réseaux de villes et agglomérations moyennes, mise en œuvre de la transition énergétique, renforcement de l’intermodalité, etc. Cependant, ces documents reposent sur des orientations très génériques, sans véritable portée opérationnelle, faisant directement écho aux limites juridiques et budgétaires des régions françaises.

Ces dernières peuvent néanmoins espérer à l’avenir s’appuyer sur le droit à la différenciation pour gagner en capacité politique. Dans son discours du 17 juillet 2017, Emmanuel Macron annonçait ainsi une relance de l’expérimentation, celle qui permet de nouveaux transferts de compétences (article 37-1 de la Constitution, depuis 2003) aux collectivités qui le demandent. Le tabou de l’expérimentation ad hoc semble donc en passe d’être levé. Or, le droit à l’expérimentation tel qu’il est défini dans la Constitution n’autorise pas une expérimentation à géométrie variable. Si elle est jugée réussie elle doit être généralisée au bout de cinq années ou s’arrêter. L’avant-projet de loi "Décentralisation, différenciation, déconcentration et décomplexification"(dit 4D), qui devrait être examiné en 2021, devrait permettre l’exercice de compétences à la carte pour les régions qui le souhaiteraient. Après la création de plusieurs collectivités à statut particulier en 2018 (collectivité de Corse) et en 2021 (collectivité européenne d’Alsace), cette future loi 4D annonce sans doute une nouvelle étape dans la construction d’une France à géométrie variable. Confrontés aux enjeux d’une action publique toujours plus complexe, les systèmes d’acteurs se différencient dans leurs stratégies territoriales. Un droit à la différenciation élargi, en particulier à l’échelle régionale, peut donc constituer une voie intéressante pour la modernisation du service public et une redéfinition de la frontière entre les politiques régaliennes et non régaliennes.

Avant la naissance de la collectivité européenne d’Alsace en 2021...

Un premier projet de fusion des départements du Haut et Bas-Rhin avait donné lieu en avril 2013 à un référendum qui s’était soldé par un échec.