Quel bilan tirer de la nouvelle carte régionale ?

Le redécoupage de la carte régionale de 2016 a-t-il tenu ses promesses ? Le dispositif de gouvernance territoriale a-t-il gagné en lisibilité et en simplicité ? Les nouvelles régions sont-elles plus économes, plus efficaces, plus aptes à tirer leur épingle du jeu dans la compétition entre territoires à l’échelle européenne ? Éléments de réponse.

Par  Philippe Subra - Professeur à l'Institut français de géopolitique, Université Paris 8

Temps de lecture  13 minutes

Une question longtemps occultée dans le débat sur la réforme territoriale

Pendant près d’un demi-siècle, la question du découpage régional a été la grande absente, ou l’impensé, du débat sur la réforme territoriale en France. La création des régions s’est faite en utilisant une carte préexistante, celle des 21 "circonscriptions d’action régionale". Une carte pensée en 1960 pour rendre plus efficace l’action des services de l’État. Et non pour servir de cadre à l’émergence d’un pouvoir régional. Par la suite, cette carte est restée pratiquement inchangée, malgré ses incohérences, ses défauts et son caractère de bricolage pragmatique. 

Il a fallu attendre 2009 et les travaux de la Commission Balladur, le rapport des sénateurs Krattinger et Raffarin en 2013 et la déclaration de politique générale de Manuel Valls, nouveau premier ministre, en avril 2014, pour que s’impose l’idée d’un redécoupage. La loi du 16 janvier 2015 a réduit le nombre de régions en métropole de 22 à 13, en fusionnant 16 anciennes régions entre elles. Six régions (l’Île-de-France, la Bretagne, les Pays de la Loire, le Centre-Val de Loire, Provence-Alpes-Côte d'Azur et la Corse) ont échappé au processus de regroupement. Les régions d’outre-mer n’étaient pas concernées.

Le gouvernement Valls a fait, à l’époque, le choix d’imposer le regroupement de régions entières, pour éviter que la réforme ne se perde "en débats inutiles". Il s’est ainsi privé de la possibilité d’adapter la carte régionale à l’évolution des grandes aires urbaines. L’Oise, qui joue le rôle d’une très grande banlieue de Paris, fut ainsi rattachée aux Hauts-de-France, capitale Lille. Et la Saône-et-Loire dissuadée de rejoindre la métropole lyonnaise. Le droit d’option prévu par la loi et qui permettait aux départements de changer de région dans un délai de trois ans, n’a jamais été utilisé. Les départements désirant quitter une région pour une autre devaient obtenir l’accord de la région de départ. Une condition pratiquement impossible à remplir.

Les auteurs de la réforme se fixaient trois objectifs :

  • réduire le coût de fonctionnement et améliorer l’efficacité du dispositif de gouvernance territoriale en favorisant les économies d’échelle et en supprimant un certain nombre de doublons ; 
  • décomplexifier le "mille-feuille administratif français" et améliorer la lisibilité du système administratif ;
  • créer "des régions de taille européenne" ou dotées d’une "taille critique", capables de relever le défi de la compétition économique internationale.

Des effets très limités en termes d’organisation et de coût de fonctionnement

André Vallini, secrétaire d’État à la réforme territoriale, avait estimé, en 2014, que le redécoupage permettrait d’économiser "une dizaine de milliards d’euros par an, d’ici 5 à 10 ans". Un chiffre considérable puisqu’il représente environ la moitié du budget de fonctionnement de l’ensemble des régions. Cette annonce avait été accueillie avec scepticisme par l’agence de notation Moody’s et par le Sénat.

De fait, selon la Cour des comptes, les dépenses de fonctionnement des régions françaises, loin de baisser, ont connu une croissance de près de deux milliards d’euros entre 2015 et 2018.  Celles des régions fusionnées augmentant trois fois plus vite que celles des régions inchangées. À l’exception des Hauts-de-France, les nouvelles régions ont en effet systématiquement choisi d’aligner par le haut leurs régimes indemnitaires. 

Les gains en termes d’efficacité semblent avoir été jusqu’ici très limités. Confrontées à une réforme menée tambour battant, la plupart des nouvelles régions ont choisi dans un premier temps de procéder par addition ou agrégation de structures, plutôt que de repenser leur organisation. Et cela d’autant plus qu’elles devaient, dans le même temps, intégrer de nouvelles compétences, notamment en matière de transports, avec la loi NOTRe. Les experts estiment qu’il faudra deux mandats pour que la fusion ait des effets notables sur l’organisation et la culture managériale des services des régions.

La réorganisation géographique n’a été que partielle. Il a fallu prendre en compte les inquiétudes des élus des anciennes capitales et limiter la baisse des emplois publics dans ces villes. Compenser aussi, dans le cas des plus grandes régions, l’allongement des distances entre les nouvelles capitales et les territoires les plus excentrés : 3h30 de route désormais entre Troyes ou Charleville-Mézières et Strasbourg, quand Châlons-en-Champagne n’était qu’à 1h et 1h20. La plupart des nouvelles régions a donc décidé de conserver des agents, voire des directions entières dans les anciens hôtels de région et d’y tenir certaines séances du conseil régional. Quitte à renoncer à une certaine rationalisation des services.

En parallèle, l’État a été plus loin dans la refonte de son organisation territoriale.

Des effets inattendus, mais marginaux, sur la lisibilité de ce dispositif et la légitimité des différents acteurs

La diminution du nombre de régions en métropole n’a eu aucun effet "simplificateur" sur le mille-feuille administratif français, pour la simple raison que le nombre de "feuilles" (État, régions, départements, intercommunalités, communes) est resté le même. On peut même penser qu’elle l’a consolidé. Quatre des nouvelles régions, le Grand Est, Auvergne-Rhône-Alpes, la Nouvelle-Aquitaine et l’Occitanie, comptent en effet de 10 à 13 départements. En créant ces mégarégions, le redécoupage a paradoxalement renforcé le rôle des départements comme échelons intermédiaires. Leur suppression, réclamée par la commission Attali en 2008, n’est plus guère envisagée, sauf peut-être en petite couronne parisienne.

La nouvelle carte a fait disparaître plusieurs régions à forte identité, souvent héritières de provinces de l’Ancien Régime. Mais dans la majorité des cas, ces disparitions n’ont pas suscité de véritables protestations :

  • certaines régions en difficulté économique semblent avoir été finalement assez soulagées d’être rattachées à une région plus puissante et à une métropole dynamique (comme le Limousin et Poitou-Charentes rattachés à l’Aquitaine et à Bordeaux) ;
  • dans d’autres cas, la fusion reconstituait une unité perdue (les deux Normandie), se nourrissait d’une identité commune (Occitanie) ou était déjà envisagée par les élus des anciennes régions (Bourgogne et Franche-Comté) ;
  • seule exception, l’Alsace dont la plupart des élus refusait la disparition et où furent organisées plusieurs manifestations. La création de la région Grand Est a eu pour effet de relancer le projet de fusion des deux départements, abandonné après l’échec du référendum de 2013. Le 1er janvier 2021, cinq ans après avoir disparu en tant que région, l’Alsace renaissait sous la forme d’un grand département, doté de quelques compétences supplémentaires, la collectivité européenne d’Alsace.

Enfin, le poids des présidences de région comme positions de pouvoir pourrait s’être accru. La plupart des régions continue d’être présidée par des personnalités régionales, peu connues de l’opinion publique nationale. Mais, fait significatif et pour la première fois, trois présidentiables pour 2022 sont présidents d’une "grosse région" : Xavier Bertrand (Hauts-de-France), Valérie Pécresse (Île-de-France) et Laurent Wauquiez (Auvergne-Rhône-Alpes ). La France glisse sans doute progressivement vers une situation "à l’allemande" où la présidence d’une région, davantage qu’un passage par le Parlement, est une des voies royales pour accéder au sommet de l’État.

Des régions plus grandes et plus peuplées, mais pas nécessairement plus puissantes

Le seul effet indiscutable du redécoupage a été, assez logiquement et, on pourrait dire "mécaniquement", d’augmenter très sensiblement la taille des régions de métropole. Celles-ci sont passées de 2,9 à 4,8 millions d’habitants en moyenne (+65%). Sept régions françaises figurent désormais dans le top 20 des régions européennes les plus peuplées, contre quatre auparavant. L’Île-de-France est au 2e rang, avec la Bavière, Auvergne-Rhône-Alpes (8 millions) a dépassé la Catalogne. Et cinq autres régions françaises comptent désormais de 5 à 6 millions d’habitants. En termes de superficie, la progression est similaire (de 25 000 à 42 000 km2, +70%).

Faut-il en conclure que la France serait enfin dotée de régions "de taille européenne" ? En réalité, l’expression n’a pas grand sens, car la population des régions européennes est extrêmement variable : à côté de très grandes régions dépassant les 10 millions d’habitants (Rhénanie-du-Nord-Westphalie, Bavière, Île-de-France, Bade-Wurtemberg, Lombardie), on en trouve aussi de très petites dans tous les pays de l’UE, avec 100 000 (Val d’Aoste), 300 000 (La Rioja, Navarre) ou 600 000 habitants (Brême, Basilicate). Il n’existe donc pas de "norme européenne" ou de "standard européen" en la matière. 

Cette diversité s’explique par la façon dont les cartes régionales ont été dessinées dans chaque pays, selon des logiques complexes et sous l’effet de facteurs qui relèvent principalement de l’histoire et de la géopolitique interne.

Contrairement à une idée reçue, le découpage des régions dans le reste de l’Europe n’est donc pas plus fonctionnel ou plus rationnel qu’en France (au sens de la rationalité économique et administrative). Il l’est même plutôt moins et aboutit dans certains cas à des organisations franchement dysfonctionnelles. Ainsi, à Bruxelles, la frontière linguistique et régionale et les rivalités entre Flamands et Wallons sont un obstacle à la planification à l’échelle de l’aire urbaine. Hambourg et Berlin ont dû négocier des "traités" avec les Länder voisins pour définir une politique d’aménagement coordonnée.

On peut tout autant douter de l’existence d’une taille "critique" qui serait une condition du développement régional.

Il n’existe, en effet, aucune corrélation entre la taille des régions et leur niveau de richesse. En Allemagne le PIB par habitant de la Rhénanie-Westphalie (38 000 euros par habitant en 2017) est ainsi nettement inférieur à celui de la Hesse (44 000 euros) ou de Hambourg (64 000 euros), trois et dix fois moins peuplés. Même constat pour l’Andalousie (8 millions d’habitants) comparée à la Navarre (700 000), avec respectivement 19 000 et 31 000 euros par habitant. En France, l’Alsace était, avant 2016, la 3e région pour le PIB par habitant, tout en n’étant que la 13e pour le nombre d’habitants. 

Le dynamisme économique d’un territoire est le résultat de très nombreux facteurs. La taille n’en fait pas partie. C’est vrai pour les régions comme pour les États (Pays-Bas/Pologne) ou les métropoles (Zürich/Naples, pour ne prendre que des exemples européens).

En réalité, l’efficacité des régions comme actrices de leur propre développement dépend bien davantage des moyens et de l’autonomie d’action, notamment de la capacité à définir et à mettre en œuvre une stratégie propre. De ce point de vue, la différence entre les régions françaises et les régions des principaux pays européens est flagrante :

  • les régions françaises pèsent peu, du point de vue financier, face aux régions européennes comparables :
    le budget de l’Île-de-France, la plus puissante d’entre elles (5 milliards d’euros), ne représente que le 1/8e du budget du Bade-Wurtemberg, le 1/10e de celui de la Bavière ;
    certaines régions européennes, la Flandre, la Lombardie, la Catalogne, ont des budgets équivalents à celui de l’ensemble des régions françaises ;
    elles disposent pour cela de ressources fiscales bien plus importantes, comme en Allemagne où les Länder reçoivent une partie du produit de la TVA, de l’impôt sur le revenu et de l’impôt sur les sociétés.
    Globalement, la part des régions dans les dépenses publiques d’investissement en France reste modeste : 13%, autant que les départements, trois fois moins que l’État (34%) ou que les communes et intercommunalités (40%). Alors qu’en Allemagne les Länder font jeu égal avec l’État fédéral ;
  • le champ des compétences des régions françaises est bien plus étroit que celui de leurs homologues européennes. Celles-ci ont, par exemple, en charge l’essentiel des politiques publiques en matière de culture, de santé et d’éducation. Cette différence explique donc en partie, mais en partie seulement, l’écart entre les budgets. Et surtout elle a des répercussions sur la capacité d’action de nos régions ;
  • les régions françaises n’exercent aucune autorité sur les autres collectivités territoriales situées sur leur territoire, contrairement aux régions allemandes, italiennes ou espagnoles. Elles ont tout au plus un rôle de "chef de file" dans un certain nombre de compétences partagées. Autrement dit, les stratégies qu’elles mettent en place doivent être en permanence négociées avec d’autres acteurs. Ce qui favorise sans doute la prise en compte des besoins de tous les territoires, mais nuit à la réactivité et à l’agilité des régions dans un contexte de compétition économique exacerbé. 

En fait, la véritable différence entre les régions françaises et celles des États voisins tient au fait que ceux-ci sont des États fédéraux, explicitement (Allemagne, Belgique) ou de fait (Italie, Espagne). Et leurs régions des États fédérés, disposant d’une forte légitimité politique face à l’État central et aux collectivités locales, de capacités financières importantes, d’une grande autonomie d’action et même d’un pouvoir réglementaire, voire législatif, que les régions françaises sont très loin d‘avoir. 

La réforme de 2016 s’est donc en partie trompée de cible : le renforcement des régions françaises, bien davantage que par l’augmentation de leur taille, passe par un très fort accroissement de leurs moyens financiers et de leurs compétences et une affirmation de leur rôle vis-à-vis des autres collectivités territoriales. Une évolution que la réforme territoriale de 2014-2016 n’a fait qu’esquisser.