Femmes et République : vers la République paritaire (1997-2020)

Dans un pays qui, depuis 1789, se réfère à un universel neutre de la citoyenneté, la réforme dite de la parité de 2000 est perçue comme une révolution copernicienne. Avant la loi sur la parité, nombreuses ont été les militantes à critiquer un égalitarisme républicain incapable d’assurer l’égalité "réelle" entre les sexes.

Par  Mariette Sineau - Politologue, directrice de recherche honoraire au CNRS et au Cevipof

La décision du 18 novembre 1982, par laquelle le Conseil constitutionnel invalide une loi de quota, bouche l’horizon des réformes et provoque un effet d’électrochoc : elle est un déclic pour agir et penser autrement.
Dans un pays qui, depuis 1789, se réfère à un universel neutre de la citoyenneté, la réforme dite de la parité est perçue comme une révolution copernicienne. La révision constitutionnelle de 1999 – votée à la quasi-unanimité de la représentation nationale – bientôt suivie par la loi fondatrice du 6 juin 2000 remet en cause la conception classique de la représentation, basée sur l’individualisme juridique. La France républicaine, reposant sur l’Un, devient paradoxalement la première démocratie organisée sur une base paritaire, même si le mot n’est jamais prononcé.

De fait, cette réforme entraîne de nombreux changements dans la vie politique, dont une féminisation accélérée des assemblées élues à la proportionnelle. Au-delà, elle fait du concept de parité un référent idéologique incontournable. Il devient un outil de légitimation de la présence des femmes en politique, distillant ses effets à tous les niveaux. Ainsi, l’objectif paritaire s’ajoute implicitement aux critères présidant à la formation des gouvernements. Ou aux nominations au Conseil constitutionnel. Ainsi encore, la masculinité du jeu présidentiel, qui allait jusque-là de soi dans les partis de gouvernement, est désormais questionnée. La désignation de Ségolène Royal en 2006 comme candidate socialiste à l’élection reine de la Ve République est lue comme un des avatars de la réforme ; et le second tour de la présidentielle de 2007, qui oppose une femme de gauche à un homme de droite, passe alors pour le premier duel paritaire jamais advenu.

Un changement de paradigme : la réforme paritaire

Mise à l’honneur par le Conseil de l’Europe en 1989, l’idée de parité est reprise en France, au début des années quatre-vingt-dix, par des intellectuelles et des militantes au sein des partis, des associations féminines et féministes. Le concept, neuf, de "parité" a une portée symbolique plus forte que celui de quota. Il fait très vite des adeptes parce qu’il paraît concilier l’inconciliable, à savoir l’égalité des sexes et la différence sexuelle. Il participe ainsi d’une double logique : celle de l’égalité, constitutive de l’idéal républicain, et celle de l’action positive, plus exogène à la culture française.

Le débat paritaire nourrit d’intenses controverses sur le contenu de l’universalisme. Il heurte de front la doxa républicaine, qui veut que toute entorse à l’unité de la représentation soit une mise en danger de la République. Les femmes comme péril potentiel pour la République, tel est bien un thème récurrent dans le débat politique français : sous la IIIe République, on refusait aux Françaises le droit de vote au motif que son exercice menacerait le régime. L’action positive passe pour contrevenir au principe d’égalité qui, rappelle le Conseil d’État en 1996, est "en tant que principe de non-discrimination un élément essentiel de l’héritage républicain" (Sur le principe d’égalité, La Documentation française, Rapport public, 1996). En face, les partisans de la réforme justifient la parité, en critiquant l’individualisme libéral au fondement de l’ordre républicain. L’universalité de la différence des sexes doit servir à repenser l’universalisme républicain. L’idée de parité a clivé les familles politiques comme les féministes. Ainsi, les militantes de la tendance "lutte des classes" critiquent la pertinence d’une alliance de toutes les femmes sur ce thème, sans référence à un projet mettant en cause les inégalités sociales.

Pourtant, l’idée paritaire s’est peu à peu imposée comme dernier recours pour forcer la résistance des partis à assurer une meilleure représentation des femmes dans l’agora. La mise en œuvre de la réforme a été facilitée par le droit international. Les nouvelles normes mises en avant par l’ONU, le Conseil de l’Europe et l’Union européenne ont opéré un travail de légitimation des actions positives, et aidé la culture juridique française à muter. En outre, la crise de la représentation politique, alors aiguë en France, a rendu impopulaire dans l’opinion la mainmise masculine sur la res publica.

Dès la présidentielle de 1995, le thème du partage du pouvoir entre les sexes intègre les programmes de presque tous les candidats. Dès lors, la question de la parité va trouver un débouché politique en un délai court, moins de dix ans. Peu après l’élection de Jacques Chirac à la tête de l’État, est créé, en octobre 1995, un Observatoire de la parité entre les femmes et les hommes, organisme consultatif. L’action, en son sein, de Roselyne Bachelot et Gisèle Halimi, contribue à faire avancer la cause paritaire. Puis, en 1997, l’alternance, qui porte la gauche socialiste au pouvoir, précipite le calendrier des réformes : le Premier ministre de cohabitation, Lionel Jospin, place la réforme paritaire au centre de la modernisation politique.

La loi du 6 juin 2000, "tendant à favoriser l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives", est souvent appelée loi de parité, bien que le mot ait été, là encore, soigneusement évité. Elle met en place les deux mécanismes sur lesquels repose aujourd’hui encore la promotion de l’égalité politique entre les sexes. Lors des scrutins de liste, elle oblige les partis à présenter, en alternance 50% de candidats de chaque sexe, à une unité près ; tandis que pour le scrutin majoritaire uninominal des législatives, elle établit une retenue sur les dotations publiques des partis qui n’auraient pas investi autant de femmes que d’hommes (à 2% près). Dans le premier cas, la loi fait de la parité des candidatures une obligation absolue, dans l’autre, elle procède par incitation, laissant aux partis la responsabilité de se conformer ou non à l’objectif paritaire. Enfin, pour les autres élections se déroulant au scrutin uninominal ou plurinominal majoritaire, à savoir l’élection des conseillers généraux et celle des sénateurs dans les départements peu peuplés, la loi est muette.

La loi du 31 janvier 2007 introduit quatre nouveautés. Elle augmente les retenues sur les dotations financières pour les partis ne respectant pas la parité des investitures aux législatives ; elle impose la parité dans les bureaux exécutifs des régions et des villes (de trois mille cinq cents habitants et plus) ; pour ces mêmes villes, elle oblige à une alternance stricte des candidats de chaque sexe (et non plus par tranche de six) sur les listes municipales ; enfin, elle crée un poste de remplaçant pour les conseillers généraux, imposant un "ticket" femme-homme.

La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 étend à la vie professionnelle et sociale la mise en place de mesures "paritaires". Elle modifie ainsi l’article 1er de la Constitution : "La loi favorise l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives ainsi qu’aux responsabilités professionnelles et sociales." D’autres réformes interviennent, qui entraînent une dynamique de féminisation des assemblées républicaines. C’est le cas par exemple des lois qui viennent limiter le cumul des mandats, élargir l’usage de la proportionnelle pour élire les sénateurs, ou encore instituer un scrutin binominal paritaire pour élire les conseillers départementaux.

L'entrée dans la course présidentielle

Les femmes sont, au départ, les grandes absentes de la compétition qui surplombe toutes les institutions de la Ve République : la présidentielle au suffrage universel direct, promue par la réforme de 1962. La vulgate gaulliste veut d’ailleurs que le chef de l’État républicain soit forcément un homme, voire un homme providentiel. L’opinion elle-même est longtemps réticente à voir la fonction présidentielle s’incarner dans un corps de femme. En 1974, 69% des Français (des deux sexes) se disent opposés à ce qu’une femme soit présidente de la République (sondage SOFRES).

Première à concourir en 1974, Arlette Laguiller fait ensuite des émules. Les candidatures féminines vont se multiplier, comme augmente l’offre des candidatures : elles sont trois à la présidentielle de 1981, puis quatre à celles de 2002 et 2007. Durant plus de trente ans, celles qui entrent dans la course présidentielle sont les porte-drapeaux de formations marginales. Seule Arlette Laguiller a dépassé, en 1995 et 2002, le seuil des 5% des suffrages exprimés qui permet le remboursement des frais de campagne.

La présidentielle de 2007 fait date. Pour la première fois sous la Ve République, deux partis de gouvernement choisissent l’un et l’autre une femme pour les représenter. Marie-George Buffet est la candidate du Parti communiste français et Ségolène Royal est celle du Parti socialiste : elle est choisie par plus de 60% des adhérents socialistes. Lors de son investiture officielle, le 26 novembre 2006 à la Mutualité à Paris, Ségolène Royal insiste d’emblée, devant les militants, sur la rupture opérée, mettant en avant son identité de genre : "En choisissant une femme pour mener le combat des idées vous avez accompli, plus de deux siècles après Olympe de Gouges, un véritable geste révolutionnaire."

En totalisant, 25,8% des suffrages exprimés au premier tour, Ségolène Royal arrive derrière Nicolas Sarkozy. Ce score ne lui permet pas de devenir, à l’issue du second tour, la première présidente de la République : elle obtient 46,9% des suffrages exprimés. Le plus étonnant est qu’elle n’ait pas bénéficié majoritairement du vote des Françaises. Cela renvoie au contenu de son pacte présidentiel, qui est loin de mettre les droits des femmes au centre de ses cent propositions. Alors que les jeunes sont ciblés, que les familles sont l’objet d’une attention constante, les femmes sont invisibles ou presque. Aux deux tours de scrutin, la candidate socialiste a été "plébiscitée" par les jeunes femmes mais rejetée par les femmes âgées, deux fois plus nombreuses que les premières dans la population. Au second tour, cet effet est à son comble : près de 70% des jeunes femmes de 18-24 ans votent pour la candidate socialiste (+12 points par rapport aux hommes de la catégorie) quand près de 70% des électrices seniors, de 65 ans et plus, choisissent Nicolas Sarkozy (+7 points par rapport aux hommes). Les Françaises âgées ont été le talon d’Achille de Ségolène Royal.

Un second duel paritaire survient en 2017, mettant en scène cette fois Marine Le Pen, candidate du Front national (FN) face à Emmanuel Macron (En Marche). La dirigeante du parti d’extrême droite – qui a succédé à Jean-Marie Le Pen en 2011 – avait déjà fait un score remarqué (17,9%) à la présidentielle de 2012, après une opération réussie de "dédiabolisation" de son parti. À la présidentielle de 2017, Marine Le Pen amplifie ses performances de 2012. En obtenant 21,3% des suffrages exprimés au premier tour, elle se qualifie pour le second, face à Emmanuel Macron (qui la devance de moins de 3 points). Pour la première fois sous la Ve République, se trouve ainsi éliminé le candidat de la droite parlementaire. En 2012 comme en 2017, Marine Le Pen, jouant de son identité de genre, parvient à rallier à sa personne autant de voix de femmes que d’hommes. Le FN cesse ainsi d’être le parti le plus mal aimé des Françaises. Malgré des positions régressives en matière de droits des femmes, Marine Le Pen prétend incarner une candidate à l’écoute des Françaises les plus fragilisées par la mondialisation, allant jusqu’à s’approprier des thèmes de gauche comme la défense des services publics, des crèches et de la laïcité.

Au gouvernement : parité quantitative vs. parité qualitative

La victoire des socialistes, en juin 1997, est une étape décisive dans l’ascension des Françaises vers les plus hauts postes de l’exécutif. Lionel Jospin, qui est, jusqu’en 2002, Premier ministre de cohabitation et à la tête de la gauche plurielle, met les femmes au cœur de son dispositif. Dans le gouvernement du 2 juin 1997, elles forment 30% des effectifs (8 sur 26) et sont plus nombreuses en haut qu’en bas de la hiérarchie. En cinq ans, le taux de féminisation des gouvernements de gauche plurielle n’est jamais inférieur à 30%, atteignant un pic de 39% en janvier 2000. Celles qui siègent au gouvernement bénéficient d’une forte popularité, notamment le trio Guigou-Aubry-Royal. Changement symbolique, dont la presse se fait l’écho : les femmes ministres obtiennent d’être appelées "Madame la… ".

Lors de la campagne présidentielle de 2007, tous les candidats (sauf Jean-Marie Le Pen et Gérard Schivardi) promettent, s’ils sont élus, d’instaurer la parité gouvernementale. Cet engagement prouve que la norme paritaire diffuse hors du champ légal. Une fois installé à l’Élysée, Nicolas Sarkozy ne tient pas ses promesses de campagne. Pourtant, dans les trois gouvernements François Fillon, les femmes composent plus du tiers des effectifs tout en occupant des postes clés. Dans le deuxième gouvernement Fillon, formé après les législatives de juin 2007, sept femmes détiennent des ministères pleins, dont trois se voient confier des postes régaliens. Rachida Dati est à la Justice, Michèle Alliot-Marie à l’Intérieur et, enfin, Christine Lagarde détient les rênes de l’Économie, des Finances et de l’Emploi.

L’alternance de 2012, qui porte à l’Élysée le socialiste François Hollande, se traduit par un acte politique fort. Son Premier ministre, Jean-Marc Ayrault, forme le premier gouvernement paritaire de l’histoire le 15 mai 2012 : y siègent neuf femmes et neuf hommes ministres, huit femmes et huit hommes ministres délégués. C’est un record historique, qui place la France au deuxième rang de l’Europe des 27 pour la part de femmes ministres, juste derrière la Suède, et loin devant le Royaume-Uni.

La renaissance d’un ministère des Droits des femmes, confié à Najat Vallaud-Belkacem, est interprétée comme un signal positif pour les Françaises. D’autant qu’est créé, en janvier 2013, un Haut Conseil à l’égalité entre les femmes et les hommes (faisant suite à l’Observatoire de la parité entre les femmes et les hommes), qui, de par la loi du 27 janvier 2017 (relative à l’égalité et à la citoyenneté), se voit confier pour nouvelle mission de publier un rapport annuel sur l’état du sexisme en France. En revanche, la répartition des ministères de plein exercice du gouvernement Ayrault révèle une asymétrie femmes-hommes manifeste. À l’exception de la Justice, confiée à Christiane Taubira, les principaux ministères régaliens sont attribués aux hommes. La parité numérique n’a donc pas mis fin à l’inégalité des sexes face au pouvoir gouvernemental.

La stricte parité numérique est de mise dans les cinq gouvernements de la présidence Hollande, allant toujours de pair avec un moindre pouvoir dévolu aux femmes. Deux personnalités en particulier émergent durant la période. Najat Vallaud-Belkacem incarne l’ascension fulgurante d’une figure issue de l’immigration. Conseillère régionale en 2004, porte-parole de la candidate Ségolène Royal en 2007, elle devient à 34 ans ministre des Droits des femmes, avant de devenir, en 2014, la première femme ministre de l’Éducation nationale de la République.

L’arrivée à l’Élysée d’Emmanuel Macron vient confirmer que l’objectif de parité quantitative vaut désormais règle implicite dans la formation des ministères républicains. Dans le deuxième gouvernement Édouard Philippe, formé en juin 2017 après les législatives, les femmes siègent à raison de quinze sur vingt-neuf membres. Parmi les seize ministres de plein exercice, on compte huit femmes, qui sont assez bien placées dans la hiérarchie gouvernementale. Si les deux ministres d’État sont des hommes, deux femmes se voient attribuer des portefeuilles régaliens. Nicole Belloubet, troisième dans l’ordre protocolaire, est à la Justice, Florence Parly, cinquième, est aux Armées. Agnès Buzyn, ministre des Solidarités et de la Santé, est numéro sept, Françoise Nyssen à la Culture numéro neuf, et Muriel Pénicaud, ministre du Travail, numéro dix. C’est à cette ex-dirigeante d’entreprise, neuve en politique, qu’est confiée la lourde tâche de mener une des réformes phares du président Macron, la révision du code du travail.

Le moment Macron ressemble sur ce point au moment Giscard : les deux présidents puisent dans la société civile les femmes qu’ils nomment au gouvernement, alors que les ministres de sexe masculin ont un profil plus politique. En outre, l’Égalité entre les femmes et les hommes – pourtant décrétée grande cause nationale durant la campagne – hérite d’un secrétariat d’État, confié à Marlène Schiappa, et non d’un grand ministère. Quant aux cinq plus proches conseillers du président de la République, ce sont tous des hommes. La parité a ses limites, celles du fameux "plafond de verre" interdisant aux femmes l’accès au premier cercle.

Le gouvernement Jean Castex, formé en juillet 2020, affiche, lui aussi, une parité bien tempérée ; tandis que le secrétariat d’État à l’Égalité entre les femmes et les hommes est promu au rang de ministère délégué auprès du Premier ministre, avec Élisabeth Moreno à sa tête. Huit femmes figurent en bonne place parmi les 16 ministres de plein exercice, dont Barbara Pompili, à la Transition écologique, Florence Parly aux Armées, Élisabeth Borne au Travail, Emploi et Insertion. Roselyne Bachelot – plusieurs fois ministre sous la droite régnante – a en charge la Culture. À noter, toutefois, que, depuis le départ de Nicole Belloubet du ministère de la Justice (remplacée par Éric Dupond-Moretti) un seul poste régalien est désormais dévolu à une femme.

Sous l’effet d’une norme paritaire diffusant à tous les étages des institutions, le Conseil constitutionnel se féminise peu à peu. Quatre femmes siègent aujourd’hui parmi les neuf "sages", la dernière en date, Dominique Lottin, magistrate, ayant été nommée le 25 octobre 2017 par le président du Sénat. À ce jour, toutefois, la présidence du Conseil reste un privilège masculin. Depuis 1958, soit en plus de 60 ans, seules dix femmes ont été désignées membres de la juridiction suprême de la République.

Féminisation des assemblées et inégalité face au pouvoir

L’accès des femmes à la députation, véritable chemin de croix depuis 1958, renvoie toujours à la réticence des partis politiques à désigner des candidates, qui plus est dans des circonscriptions gagnables. Tous les partis républicains discriminent les femmes dans la distribution des investitures, et plus encore ceux situés à droite de l’échiquier (Sineau, Tiberj, RFSP, 2007/2, vol. 57). Le Parti socialiste diffère jusqu’en 1996 le vote d’un quota de 30% de candidates aux législatives, manifestant un grand retard par rapport aux partis frères européens. Il faut attendre les élections de 1997, remportées par la gauche, pour voir la part des députées franchir la barre des 10%. Un record dans l’histoire républicaine, qui, selon l’Union interparlementaire, relègue alors la France au 42e rang mondial pour la présence des femmes à la chambre basse !

Les législatives de 2017, par leur caractère disruptif, permettent de lever le verrou mis jusque-là par les partis traditionnels à l’entrée des Françaises au Palais Bourbon. Lors de ces élections, qui suivent l’accession de Macron à l’Élysée, la part des femmes au sein de la représentation nationale frôle les 39% : ce score hisse alors la France au 16e rang mondial et au 5e rang européen, selon l’Union interparlementaire.

La République en marche (LREM) a été le seul grand parti, avec son allié MoDem, à respecter la parité absolue des candidatures (50%), le seul à investir autant de candidates dans les circonscriptions les plus favorables, le seul, enfin, à afficher une proportion d’élues proche de la parité (47,4%). Symbole de la montée en puissance politique des Françaises, le Bureau de l’Assemblée nationale comprend désormais près de 41% de femmes (elles sont 9 sur 22 membres), même si l’accès au sommet de la hiérarchie leur est encore difficile.

Tout aussi manifeste est, jusqu’à l’aube des années 2000, le blocage des femmes à l’entrée du Sénat, élu au scrutin majoritaire pour les départements peu peuplés et à la proportionnelle de liste pour les autres. L’étau se desserre lentement sous l’effet conjoint de la loi dite de parité et de celle du 2 août 2013, qui étend l’usage de la proportionnelle – donc de la parité obligatoire des listes – aux départements élisant au moins trois sénateurs (soit 73 % des sièges). L’obligation de parité des candidatures pour les sièges élus au scrutin de liste déclenche une dynamique de féminisation, lente d’abord, puis plus soutenue. La part des élues au Sénat franchit pour la première fois le seuil de 10% en 2001, de 20% en 2008, pour atteindre le quart en 2014 puis le tiers en 2020. Fait notable, le Bureau du Sénat laisse place à 46% de femmes, quoique les postes de pouvoir les plus élevés leur soient encore refusés. Les trois questeurs sont des hommes, ainsi, bien sûr, que le président, et il y a quatre vice-présidentes sur huit.

Comme l’accès au Parlement, l’entrée dans les conseils généraux reste longtemps pour les femmes un horizon inatteignable. Jusqu’en 2011, les assemblées départementales sont dominées par les hommes à plus de 85%. Les cantonales de mars 2011 montrent l’instrumentalisation à laquelle donne lieu le "ticket paritaire" institué par la loi de 2007. À l’issue du scrutin, les élues sont moins de 14% des 2 000 conseillers généraux titulaires, mais plus de 86% des remplaçants (chiffres du ministère de l’Intérieur, comme ceux qui suivent). La loi du 17 mai 2013 change la donne, qui remplace le scrutin uninominal par le scrutin binominal majoritaire pour élire les "conseillers départementaux", anciennement conseillers généraux. Le nouveau système est égalitaire par principe puisque chaque canton élit un binôme homme-femme. Depuis les élections de mars 2015, les femmes siègent donc à égalité avec les hommes dans les assemblées départementales et à quasi-égalité dans les bureaux exécutifs.

Dans les assemblées élues à la proportionnelle, la parité obligatoire des listes de candidats, bientôt suivie, à partir de 2007, par la parité obligatoire des exécutifs (pour les régions et les villes) s’est traduite par des résultats spectaculaires en termes d’égalité. Aujourd’hui, la part des femmes au sein de la délégation française au Parlement européen s’élève à 50% ; elle est de 47,9% dans les conseils régionaux et de 48,5% dans les conseils municipaux (villes de 3 500 habitants et plus).

Pourtant, l’examen de la pyramide des pouvoirs locaux, après les municipales de 2020, amène à relativiser la puissance politique des femmes. Car plus on monte dans la hiérarchie des villes, plus leur part se raréfie : de 42,4% à la base (ensemble des villes), celle-ci passe à 33,3% parmi les premiers adjoints, pour baisser à 19,8% parmi les maires et chuter à 11% parmi les présidents d’intercommunalité. En outre, les femmes maires dirigent plus souvent les petites communes que les grandes. Les très grandes villes font toutefois exception à cette règle. Parmi quarante-deux communes de plus de 100 000 habitants, on compte douze femmes maires, soit près de 29%. Les deux plus grandes villes de France ont une femme à leur tête. Paris a vu réélire la socialiste Anne Hidalgo, tandis que Marseille a désigné l’écologiste Michèle Rubirola [qui a démissionné depuis]. L’asymétrie face au pouvoir régional est tout aussi perceptible. Tandis que les femmes siègent à près de 48% parmi les conseillers, leur part diminue à 27,8% parmi les premiers vice-présidents pour se réduire à 22% parmi les présidents en France métropolitaine en 2020.