Proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques

Temps de lecture 7 minutes

Qu'est-ce qu'une procédure législative ?

La proposition de loi organique réforme le cadre des finances publiques, 20 ans après l’adoption de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Elle vise à améliorer la qualité des discussions budgétaires et à consolider le rôle central du Parlement dans l’examen et le contrôle des finances publiques.

Où en est-on ?

  1. Étape 1 validée

    4 mai 2021

    Dépôt au parlement

  2. Étape 2 en cours

    27 septembre 2021

    Examen et adoption

    1ère lecture

  3. Étape 3 à venir

    Promulgation

Ce texte, tel qu'adopté en première lecture, réforme la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Il s’articule autour de trois grands axes :

  • l’amélioration du pilotage des finances publiques ;
  • le renforcement de la transparence des finances publiques ;
  • la rationalisation et l’amélioration du travail parlementaire.

La plupart de ses dispositions sont applicables aux lois de finances portant sur l’année 2023.

    Un budget plus lisible

    La proposition de loi crée, sur amendement des sénateurs, deux catégories de lois de programmation des finances publiques : les lois de programmation initiales et les lois de programmation rectificatives.

    Elle prévoit que les lois de programmation des finances publiques (LPFP) initiales et les lois de finances définiront à l'avenir des objectifs de dépenses publiques en milliards d'euros, avec une évolution en pourcentage, plutôt qu'en points de produit intérieur brut (PIB). Les projets annuels de performances (PAP), qui présentent pour les ministères l'ensemble des moyens regroupés au sein d'une mission et alloués à une politique publique, devront se doter d'une trajectoire de performance triennale. Sur amendement des sénateurs, le nouvel objectif d’évolution de la dépense des administrations publiques (ODAP), inclus dans les lois de programmation initiales, devra permette d’identifier les "dépenses d’avenir " et s'accompagnera d'un objectif de recettes des administrations publiques. En amont du dépôt de projet de loi de finances de l'année, le gouvernement devra justifier devant le Haut Conseil aux finances publiques (HCFP) les éventuels écarts par rapport à la trajectoire pluriannuelle de la LPFP.

    Pour une meilleure lisibilité des ressources employées par chaque ministère, la présentation des crédits budgétaires, mais également des prélèvements sur recettes, des taxes affectées et des autres niches fiscales, devra être unifiée dans les documents budgétaires.

    Un amendement du Sénat vise à améliorer la présentation du budget en sections de fonctionnement et d’investissement jointe en annexe du projet de loi de finances, sans l’inclure comme le prévoyait la proposition de loi initiale dans le tableau d'équilibre de la loi de finances.

    Un amendement du gouvernement supprime les décrets de répartition, qui seront remplacés par des décrets portant désignation des ministres bénéficiaires des crédits ouverts par la loi de finances.

    Un temps de finances locales

    Le contrôle parlementaire concernant les prélèvements sur recettes (PSR) établis au profit des collectivités locales est renforcé. Est inscrite dans la LOLF l’exigence d’une évaluation de leur incidence en termes de péréquation. Plus largement, un véritable "temps des finances locales" sera consacré au sein de la discussion budgétaire, avec un rapport sur la situation d’ensemble des finances publiques locales et un débat de synthèse préalable au projet de loi de finances.

    Le contenu de ce rapport a été enrichi par les sénateurs afin de nourrir le débat parlementaire.

    Un nouveau calendrier budgétaire

    Le texte crée une nouvelle catégorie de lois de finances, la loi de finances de fin de gestion qui ne pourra comporter aucune mesure fiscale nouvelle. Cette disposition pérennise la pratique des collectifs budgétaires de fin d’année suivie par le gouvernement depuis 2018.

    Le calendrier budgétaire est rationalisé. Le débat relatif au programme de stabilité (fin avril) et le débat d’orientation des finances publiques (début juillet) sont fusionnés en une séquence spécifique dédiée à l’orientation pluriannuelle des finances publiques, qui se déroulerait au mois d’avril. À cette occasion, le gouvernement devra présenter un rapport annuel sur l’évolution de l’économie nationale et sur les orientations des finances publiques.

    De plus, le temps consacré à l’analyse de l’exécution du budget est élargi et la fonction d’évaluation du Parlement est réaffirmée :

    • la date limite de dépôt du projet de loi de règlement est avancée du 1er juin au 1er mai afin de donner plus de temps aux parlementaires pour se consacrer à leurs travaux d’évaluation et de contrôle dans le cadre du "printemps de l’évaluation", pratique observée depuis quatre ans à l’Assemblée nationale et qui est consacrée dans la LOLF ;
    • les lois de règlement sont renommées "lois portant approbation des comptes de l’année" afin de mettre en avant l’importance des travaux liés à l’évaluation des politiques publiques à l’occasion de leur examen.

    Une meilleure information du Parlement

    Afin d'enrichir l'information des parlementaires, les annexes générales aussi appelées "jaunes et oranges budgétaires" devront être déposées, sur amendement du gouvernement, au début de l’examen du projet de loi de finances en séance par l’Assemblée nationale, soit vers mi-octobre. La proposition de loi initiale prévoyait un dépôt en même temps que le PLF, soit le premier mardi d'octobre. La transmission numérisée du projet de loi de finances et de ses annexes devient possible.

    Au cours du printemps, un nouveau temps parlementaire dédié au sujet de la dette publique est instauré (à l'automne dans le texte initial). Le gouvernement devra transmettre un rapport sur la trajectoire, les conditions de financement et la soutenabilité de la dette publique et la possibilité d’organiser un débat sur le sujet.

    Une nouvelle annexe aux projets de loi de finances rectificative et de fin de gestion est créée récapitulant le montant des crédits consommés et disponibles à l’échelle de chaque programme du budget général, des comptes spéciaux et des budgets annexes. Des amendements des sénateurs ajoutent deux annexes aux projets de lois de finances : l'une récapitulera en tableaux le nombre de postes rémunérés par l’État au moment du débat budgétaire avec sa variation pluriannuelle et l'autre publiera le code source informatique correspondant aux dispositions fiscales proposées.

    Les sénateurs ont, par ailleurs, amélioré l’information du Parlement en cas d’utilisation de la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles (DDAI) au-delà d’un montant de 100 millions d’euros.

    Des compétences élargies pour le HCFP

    La proposition de loi organique étend les avis du HCFP à la "cohérence" (et non plus "au réalisme" tel que prévu à l'origine) de l'article liminaire des projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale au regard de l’objectif pluriannuel en dépenses fixé dans la LPFP, et des prévisions de recettes, de dépenses et de solde des projets de lois au regard des prévisions économiques connues.

    Un contrôle du HCFP est de plus instauré sur les dispositions des projets de loi de programmation sectorielles ayant une incidence sur les finances publiques.

    Les sénateurs ont, en outre, confié un rôle de "comité d’alerte" à cette instance, par l’identification, à l’occasion de ses avis sur les projets de loi de finances et de règlement, des risques qui pèsent sur la bonne exécution des dépenses de l’année en cours.

    Plusieurs dispositions non organiques sur le HCFP font l'objet d'une proposition de loi ordinaire portant diverses dispositions relatives au Haut Conseil des finances publiques et à l’information du Parlement sur les finances publiques.