Qu'est-ce qu'une ordonnance ?

Le gouvernement peut demander au Parlement l’autorisation de prendre lui-même une mesure relevant normalement du domaine de la loi. Cette mesure, déléguée par le pouvoir législatif au pouvoir exécutif en vertu de l'article 38 de la Constitution, s'appelle une ordonnance.

Quelle est la procédure fixée par l'article 38 de la Constitution ?

Le gouvernement peut demander au Parlement l'autorisation de prendre des mesures qui relèvent de la loi. Ces actes sont appelés des ordonnances. L’autorisation est donnée par le vote d’une loi d’habilitation. L'habilitation est limitée dans le temps. Le délai moyen accordé par le Parlement au Gouvernement pour légiférer par voie d'ordonnance est de douze mois.

Une fois l'habilitation accordée, les ordonnances sont prises en Conseil des ministres et doivent être signées par le président de la République. Une controverse a existé pour savoir si le chef de l’État était obligé de les signer. Le Président Mitterrand a, quant à lui, refusé d’en signer plusieurs pendant la première cohabitation (1986-1988).

Les ordonnances entrent en vigueur dès leur publication au Journal officiel. Un projet de loi de ratification doit être déposé devant le Parlement, qui peut : 

  • soit approuver l'ordonnance (la ratifier) ;
  • soit la ratifier en la modifiant ;
  • soit refuser la ratification : l’ordonnance devient caduque, l'état du droit antérieur est rétabli.

Comment les ordonnances entrent-elles dans la législation ?

La loi d'habilitation votée par le Parlement précise la date avant laquelle le gouvernement est tenu de déposer un projet de loi de ratification des ordonnances. Si le gouvernement ne dépose pas un projet de loi de ratification dans le délai fixé, l'ordonnance devient caduque. Depuis la la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, les ordonnances doivent être ratifiées de manière expresse.

La décision du 28 mai 2020 du Conseil constitutionnel apporte une précision sur la nature juridique des ordonnances non ratifiées : 

  • lorsqu'un projet de loi de ratification d'une ordonnance a été déposé dans le délai fixé par la loi d'habilitation ;
  • et que le Parlement ne s'est pas prononcé sur cette ratification ;
  • l'ordonnance non ratifiée bénéficie rétroactivement d'une valeur législative, c'est à dire qu'elle intègre la législation sans être débattue au Parlement. 

Par cette décision, le Conseil constitutionnel consacre l'existence d'une ratification implicite donnant valeur législative à une ordonnance non ratifiée dans les délais fixés.

Comment a évolué l'usage des ordonnances ?

La pratique des ordonnances existaient déjà sous les IIIe et IVe Républiques sous le nom respectivement de décrets-lois ou de lois-cadres.

Depuis le début des années 2000, le nombre d’ordonnances est en forte augmentation. Les gouvernements ont souvent utilisé à cette procédure pour des sujets techniques ou des réformes délicates (comme les "ordonnances Covid-19" de mars à juin 2020, par exemple).

Une étude du Sénat de juin 2022 montre que le nombre d'ordonnances publiées chaque année est supérieur au nombre de lois promulguées. Entre mai 2012 et mai 2022, le rapport comptabilise 621 ordonnances publiées (soit une hausse de 85% par rapport à la période 2004-2012). Des évolutions de fond sont également constatées :

  • les ordonnances ne sont plus uniquement utilisées pour des sujets techniques (simplification du droit, application outre-mer...) mais elles concernent des sujets de nature plus politique ;
  • la ratification par le Parlement est de moins en moins systématique (20,3% des ordonnances publiées pendant le premier quinquennat d'Emmanuel Macron, entre 2017 et 2022, ont été ratifiées). Néanmoins, il est très rare qu'une ordonnance devienne caduque (une seule ordonnance depuis 2007) car le Gouvernement respecte l'exigence du dépôt d'un texte de ratification dans le délai fixé par la loi d'habilitation.