Intercommunalité : le bilan nuancé de la Cour des comptes

La Cour des comptes a publié la deuxième partie de son rapport sur les finances publiques locales 2022. Outre la difficulté d'envisager l'avenir financier des collectivités, la Cour dresse un bilan sur l'intercommunalité. Si la Cour juge son apport globalement positif, elle souligne néanmoins les insuffisances du système de financement.

La commune de Locquignol, dans le Nord, faisant partie de la communauté de communes du pays de Mormal.
© Raimond Spekking/Elke Wetzig - CC BY-SA 4.0

Communautés urbaines, d’agglomération, de communes et métropoles... L'intercommunalité regroupe différentes formes de coopération entre les communes. Son évolution au cours des 30 dernières années est l'objet du deuxième fascicule du rapport sur la situation financière des collectivités territoriales, remis le 26 octobre 2022. Ses conclusions se fondent sur les comptes de gestion des communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et les rapports des chambres régionales des comptes.

Le document examine aussi les perspectives d’évolution en 2022 des finances locales dans la continuité du premier fascicule de juillet 2022 sur la situation financière des collectivités en 2021. La Cour souligne l'incertitude qui pèse sur le budget des collectivités, en raison de l'inflation et de la hausse du coût de l'énergie. Le 12 octobre 2022, un rapport de la Cour des comptes sur le financement des collectivités territoriales pointait d'ailleurs un système de financement "à bout de souffle" et "peu compréhensible".

Les apports positifs de l'intercommunalité

La coopération entre les communes a répondu aux principaux objectifs prévus par la loi, selon le rapport de la Cour des comptes, c'est-à-dire :

  • compenser l'émiettement communal (multiplication de petites communes) ;
  • renforcer l'aménagement du territoire et la solidarité territoriale ;
  • mieux exercer les compétences.

Elle souligne le rôle "majeur" des EPCI dans le développement des territoires, notamment avec les schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) qui définissent et planifient les actions en matière de transports, d'urbanisme, notamment. La Cour relève leur "créativité" en matière de gouvernance (lors de l'élargissement complexe de leurs périmètres de compétences qui a augmenté le nombre d'élus).

Les services aux usagers des territoires se sont développés (transfert de compétences au "bloc communal"), bien que l'évaluation soit difficile à mesurer (manque d'indicateurs).

Toutefois, pour la Cour des comptes, l'intercommunalité présente des limites et doit clarifier sa place dans l'organisation territoriale.

Le renforcement de la place des EPCI

Démobilisation des instances, compensations financières insuffisantes, dispositifs de solidarité financière mal employés... le rapport pointe un fonctionnement "complexe" et "peu lisible" du processus de décision et de la répartition des ressources.

La Cour propose de renforcer la place de l'EPCI à fiscalité propre (disposant de recettes fiscales directes), pour en faire une véritable "locomotive du bloc communal" et "l'interlocuteur privilégié des autres niveaux". Rendre obligatoire l'élaboration d'un projet de territoire (feuille de route de l'intercommunalité sur un ou plusieurs domaines) par les EPCI permettrait aux 1 254 établissements publics de donner plus de cohérence et de lisibilité à leurs actions, selon le rapport.

La Cour préconise aussi, par exemple, de généraliser les plans pluriannuels d’investissements (PPI), de verser la dotation globale de fonctionnement uniquement aux EPCI et de rendre systématiques les conventions de partage du produit de la fiscalité foncière entre les intercommunalités et leurs communes membres.