Les nouvelles formes de participation citoyenne

Convention citoyenne pour le climat, consultations sur internet, ateliers collaboratifs... Les outils de participation citoyenne rencontrent un nouvel essor. Il s'agit de répondre à la demande démocratique des citoyens et de faire face à leur défiance vis-à vis des élus et des institutions.

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Hier réservées à quelques sujets techniques comme l'urbanisme ou l'aménagement du territoire, les démarches participatives s'étendent aujourd'hui à des domaines de l'action publique aussi divers que la bioéthique, le numérique, l'agriculture, les transports, le social...

Le numérique, facteur d'accroissement de la participation

La participation des citoyens a été favorisée par les plateformes numériques. Internet a permis de faire participer la société civile à grande échelle et d'associer des publics jusqu'ici éloignés de ce genre de démarches, comme les jeunes. On assiste aujourd'hui à une multiplication des consultations en ligne grand public, parfois organisées dans le cadre d'états généraux, d'assises ou de concertations institutionnelles (par exemple assises de la mobilité en 2017, états généraux de l’alimentation en 2017 ou de la bioéthique en 2018, concertation en vue de la création d'un revenu universel d’activité fin 2019).

Le recours aux nouvelles technologies et à la participation citoyenne fait partie des quatre principes fondateurs du Partenariat pour un gouvernement ouvert (PGO), qu'a rejoint la France en avril 2014. Cette structure internationale, qui associe des gouvernements et des organisations de la société civile, encourage ses 79 États membres, à agir "pour la transparence de l'action publique, pour sa co-construction avec la société civile et pour l'innovation démocratique".

Dans le domaine de la "démocratie ouverte", on trouve également les civic techs, les technologies civiques. France Stratégie les définit comme un "ensemble hétérogène d’initiatives numériques visant la participation citoyenne". Elles peuvent être initiées par les institutions, la société civile, des militants ou des entreprises.

C'est sur ces mouvements que reposent les budgets participatifs mis en place par certaines collectivités locales ou la consultation initiée en 2015 par la secrétaire d'État au numérique, Axelle Lemaire, pour co-construire la loi pour une République numérique. Les citoyens pouvaient voter sur les articles de l'avant projet de loi ou déposer des contributions en vue de les modifier ou proposer de nouveaux articles. Cette discussion publique ouverte et interactive en ligne a conduit à la présentation de cinq nouveaux articles, avant l'envoi du texte au Conseil d’État et son adoption en Conseil des ministres.

Dans son étude annuelle de 2018 consacrée à la citoyenneté, le Conseil d'État encourage le développement de l'écosystème des civic techs par des initiatives de l'État et des collectivités locales. Il propose notamment la création d'"un observatoire des civic techs et de l'innovation démocratique", associant étroitement le Parlement, la future chambre de la société civile telle que prévue par le projet de loi de révision constitutionnelle déposé en mai 2018, les grandes associations d'élus territoriaux et les représentants des développeurs des civic techs. Il préconise également l'attribution d'un label citoyen pour amplifier la dynamique d'innovation.

Toutefois, si le numérique contribue à faciliter et à élargir le champ de la participation, il a aussi ses limites. Les consultations sur internet permettent le recueil des opinions mais pas toujours une véritable délibération. Par ailleurs, le numérique, comme le relève le Conseil d'État, tend à reproduire les biais et inégalités observés dans les consultations menées dans la sphère administrative et politique traditionnelle. À ce constat s'ajoute la fracture numérique : certaines catégories de la population n'ont pas accès à internet ou le bagage culturel nécessaire pour pouvoir effectivement contribuer en ligne.

C'est pourquoi certains estiment que le numérique doit être pensé en complément de débats en présentiel.

Les conventions et ateliers citoyens

La volonté d'impliquer davantage les citoyens au débat public se décline dans de multiples initiatives, pas nécessairement numériques. Les ateliers collaboratifs ainsi que les conventions et jurys citoyens, dans lesquels des personnes dialoguent et confrontent leurs opinions, connaissent un renouveau sur les plans local et national.

La demande d'une démocratie plus à l'écoute des citoyens et plus participative s'est exprimée lors du grand débat national, initié à la suite du mouvement de contestation des "gilets jaunes". Le débat s'est clos par l'annonce de plusieurs mesures le 25 avril 2019. Parmi ces mesures figure la tenue d'une Convention citoyenne pour le climat.  

Cette Convention composée de 150 citoyens tirés au sort, qui a débuté en octobre 2019, était chargée de faire des propositions pour lutter contre le réchauffement climatique. Son organisation a été confiée au Conseil économique, social et environnemental (CESE). Un comité de gouvernance a été mis en place pour l’accompagner, préserver son indépendance et le respect de sa volonté.

Entre chaque week-end de travail de la Convention, une plateforme en ligne a également permis de recueillir les contributions de l'ensemble de la population. Ces contributions ont été synthétisées afin de nourrir les travaux de la Convention.

Le 21 juin 2020, les 150 membres de la Convention ont remis à la ministre de la transition écologique et solidaire 149 propositions visant à faire baisser d’au moins 40% les émissions de gaz à effet de serre d’ici 2030. Le président de la République en a retenu 146. Il s’est engagé à ce que ces propositions soient soumises "sans filtre" soit à référendum, soit au vote du Parlement, soit à application règlementaire directe. Les premières mesures règlementaires ont été actées lors du cinquième Conseil de défense écologique du 27 juillet 2020 (accélération de la rénovation énergétique des bâtiments, interdiction des terrasses chauffées, lutte contre l'artificialisation des sols...). Quant aux mesures législatives, un projet de loi doit être présenté en Conseil des ministres au mois de novembre 2020, avec l'objectif que le texte soit examiné par le Parlement en janvier 2021. 

La modification de l’article 1er de la Constitution visant à renforcer la responsabilité de la France en matière environnementale et certaines mesures spécifiques pourraient être soumises à référendum. Plus de 20 milliards d'euros sont, par ailleurs, prévus dans le plan de relance annoncé par le Premier ministre Jean Castex le 15 juillet 2020 dans son discours de politique générale, afin de financer la conversion écologique de l'économie.

Cette convention citoyenne est une première. En effet, aucune convention, aucun jury n'avait réuni jusqu'à présent autant de citoyens. Sa réussite dépendra du sort qui sera réservé à ses propositions.

Pour Thierry Pech, directeur général de la Fondation Terra Nova et co-président du comité de gouvernance, la Convention vient répondre à la question : quelle est la place accordée aux citoyens dans les institutions en dehors de l'exercice du suffrage ?

Le professeur de droit constitutionnel Dominique Rousseau considère, pour sa part, que les conventions de citoyens peuvent être aujourd'hui un des instruments de la "démocratie continue", qu'il défend. Elles permettent de donner la parole aux citoyens entre deux moments électoraux et de conférer à cette parole une "portée normative".

En parallèle à la Convention, un centre de la participation citoyenne, chargé d'accompagner les administrations dans leurs démarches de participation citoyenne et de diffuser la culture de la participation, a également été créé en novembre 2019 auprès de la direction interministérielle de l'action publique (DITP).

La réforme du CESE, la consécration des jurys tirés au sort

Au terme du grand débat national, le président de la République a également annoncé la création d'une nouvelle instance de la participation citoyenne dans le cadre de la réforme des institutions. Cette réforme est une de ses promesses de campagne.

Le projet de révision constitutionnellle, tel que présenté le 28 août 2019, introduisait un nouveau titre dans la Constitution spécifiquement consacré à la participation citoyenne et créait le Conseil de la participation citoyenne, qui remplaçait le Conseil économique, social et environnemental (CESE). 

Faute d'accord avec le Sénat, la réforme des institutions est bloquée. C'est pourquoi un projet de loi organique réformant le CESE a été présenté au Conseil des ministres du 7 juillet 2020. Il modernise l'institution qui devient le forum de la société civile et le carrefour des consultations publiques. Comme pour la Convention citoyenne pour le climat, des citoyens pourront être tirés au sort pour participer à ces consultations. Le droit de pétition citoyenne, tel qu'il fonctionne aujourd'hui auprès du CESE est également revu. Les pétitions pourront désormais lui être adressées par internet et elles seront examinées plus rapidement.

Dans un contexte de défiance à l'égard des institutions et d'une abstention électorale toujours plus élevée, le recours aux citoyens pour co-construire les politiques publiques apparaît pour beaucoup aujourd'hui, y compris des élus, comme un moyen de revitaliser la démocratie.