Déclaration de M. Olivier Dussopt, ministre des comptes publics, sur le règlement du budget et l'approbation des comptes de l'année 2020, à l'Assemblée nationale le 16 juin 2021.

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Circonstance : Discussion à l'Assemblée nationale , après engagement de la procédure accélérée, d'un projet de loi

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Texte intégral

M. le président.
L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2020 (nos 4090, 4195).

La parole est à M. le ministre délégué chargé des comptes publics.

M. Olivier Dussopt, ministre délégué chargé des comptes publics.
De l'année 2020 écoulée, dont nous examinons aujourd'hui l'exécution du budget, nous tirons trois enseignements et héritons d'un défi.

Premier enseignement : confronté à une crise historique, l'État est capable d'y répondre massivement et en urgence. Il a su en outre adapter son soutien à l'évolution des besoins.

Deuxième enseignement : les aides de l'État ont été efficaces pour soutenir les ménages, les entreprises et les collectivités locales.

Troisième enseignement : le sérieux de la gestion du Gouvernement, les orientations de la majorité et les efforts entrepris depuis 2017 ont permis de répondre à la crise.

Notre défi est désormais de préserver la croissance de l'économie tout en garantissant la soutenabilité de nos finances publiques. Le choc d'activité que nous avons subi – un recul de 7,9% du produit intérieur brut (PIB) – est historique. Il est surtout la conséquence directe des mesures que nous avons prises ensemble pour protéger les Français contre le virus. Dès le 18 mars 2020, le Gouvernement vous a présenté un premier projet de loi de finances rectificative (PLFR) d'urgence. Le PLFR 1 a été promulgué seulement cinq jours après son dépôt, témoignant de délais d'examen par le Parlement particulièrement resserrés. C'est pour moi l'occasion de rappeler l'esprit de concorde et de responsabilité qui nous a collectivement animés et rassemblés au moment de cette épreuve brutale.

La première loi de finances rectificative a été l'occasion de créer trois dispositifs de soutien maintenant bien connus de nos compatriotes, et qui ont été progressivement adaptés et complétés par trois autres lois de finances rectificatives et par de nombreux textes législatifs ou réglementaires. Grâce notamment à la vigilance des parlementaires et à l'action des services de l'État, le soutien apporté a été amélioré pour prendre en compte des spécificités sectorielles, réglementaires ou géographiques.

Commençons par le dispositif d'activité partielle. Retenant les leçons des crises passées – notamment celle de 2009 –, nous avons choisi de proposer au Parlement un système d'indemnisation très généreux, à même de préserver dans les entreprises les compétences nécessaires à la reprise de l'activité. Ainsi, depuis le début de la crise, l'activité partielle a représenté un montant total de près de 35 milliards d'euros, dont 26,3 milliards d'euros en 2020. Sur ce montant, 17,8 milliards ont été décaissés depuis le budget de l'État, et le reste depuis l'UNEDIC. Au plus fort de la crise, en avril 2020, 1 million d'entreprises ont fait appel au dispositif d'activité partielle pour plus de 8 millions de salariés.

Le deuxième dispositif, tout aussi bien connu, est le fonds de solidarité. D'abord filet de sécurité de court terme pour les très petites entreprises, nous l'avons transformé en un soutien massif à destination de l'ensemble des entreprises touchées par la crise sanitaire. Depuis sa création, le fonds a déjà versé 30,5 milliards d'euros en réponse à plus de 9,6 millions de demandes émanant de 2,2 millions d'entreprises, dont 11,8 milliards d'euros et 6,3 millions de demandes en 2020. Dans la grande majorité des cas, le délai de versement des aides a été de trois jours. Je remercie les administrations du ministère de l'économie, des finances et de la relance – la direction générale des finances publiques (DGFIP), en particulier – qui ont fait preuve d'une réactivité exceptionnelle et d'un engagement sans faille pour instaurer, conduire et adapter le fonds, dont il y a eu pas moins de onze versions en 2020, sans compter les dispositifs cousins comme les aides aux stocks ou la prise en charge des coûts fixes.

Troisième dispositif principal : les prêts garantis par l'État (PGE). Vous avez accepté de donner aux entreprises la possibilité d'emprunter en bénéficiant de conditions de remboursement qui ont été progressivement assouplies. Plus de la moitié des entreprises des secteurs les plus touchés y ont eu recours. Un tiers des entreprises a contracté un PGE, pour un total de 137 milliards d'euros à la fin du mois de mai 2021.

De nombreuses autres formes de soutien de l'État ont complété l'arsenal des aides, comme les reports fiscaux et sociaux, les exonérations de cotisations sociales, les aides au paiement ou encore le renforcement exceptionnel des participations financières de l'État.

Si à aucun moment nous n'avons manqué d'argent pour financer ces dispositifs, c'est parce que nous avons fait preuve de prévoyance. Compte tenu de l'extrême incertitude dans laquelle nous nous trouvions, nous vous avons proposé d'ouvrir des crédits d'un montant suffisamment important pour faire face à une éventuelle aggravation de la crise sanitaire.

Le niveau des reports de crédits de 2020 vers 2021 a légitimement suscité des interrogations chez plusieurs parlementaires, mais aussi à la Cour des comptes. Notre objectif était d'assurer le financement des dispositifs d'urgence tout en informant avec sincérité le Parlement : je le dis avec force, il a été atteint, et c'est bien là l'essentiel. Jamais nous n'avons pris le risque de manquer de trésorerie au moment où nous devions soutenir les entreprises et les Français.

La crise a fortement affecté l'économie, mais on peut constater que l'aide apportée par l'État au cours de l'année 2020 et depuis le début de l'année 2021 a été efficace.

Efficace pour le pouvoir d'achat des Français, tout d'abord, qui a augmenté de 0,4% en 2020, alors que la production de richesses s'est effondrée. Nous constatons aussi que les revenus soumis à la retenue à la source – essentiellement les salaires et les retraites – ont été supérieurs de 3,5% en 2020 par rapport à 2019, et cette progression s'accélère depuis le début de l'année 2021.

Efficace, également, pour sauver les entreprises : alors que depuis 2017, nous comptions entre 50 000 et 55 000 faillites par an, on en dénombre moins de 30 000 sur les douze derniers mois. Nous continuons cependant de suivre avec attention l'évolution du nombre de défauts.

Efficace, enfin, pour préserver les collectivités territoriales. Le besoin de financement des administrations publiques locales ne s'élève qu'à 1,2 milliard d'euros à la fin de l'année 2020, quand il est de 137 milliards pour l'État et la sécurité sociale.

En somme, ces aides ont été efficaces pour préparer le rebond dont l'économie française est, de toute évidence, capable. C'est bien parce que nous avons reconstitué des marges de manoeuvre budgétaires depuis 2017 que nous avons pu les instaurer : je rappelle qu'en 2019, le déficit public, qui s'élevait à 2,2% du PIB, compte tenu du ressaut lié au crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE), était le plus faible que nous avions connu depuis 2001. Et, pour la première fois depuis 2007, le ratio de la dette publique avait diminué en 2018.

Dans le même temps, le Gouvernement a tenu ses engagements en proposant au Parlement des baisses d'impôts pour les Français : le taux de prélèvements obligatoires a baissé de 1,3 point entre 2017 et 2019. Sans le sérieux budgétaire dont nous avons collectivement fait preuve avant le début de la crise, nous n'aurions pas pu réagir pendant la crise aussi fortement et aussi efficacement que nous l'avons fait – j'insiste sur ce point.

C'est pourquoi – et j'en terminerai par là – nous sommes aujourd'hui face à un défi : le budget de l'État en 2020, que le Gouvernement vous propose d'approuver aujourd'hui, présente un déficit budgétaire de 178,2 milliards d'euros, très loin des 93,1 milliards d'euros de déficit que vous aviez prévus en loi de finances initiale pour 2020. Cet écart s'explique, pour 44,1 milliards d'euros – soit plus de la moitié –, par des dépenses du budget général de l'État, principalement pour financer les dispositifs d'urgence.

Il tient aussi à la chute de 37,1 milliards d'euros qu'ont subie nos recettes fiscales. Le phénomène est bien connu de tous : moins d'activité, c'est moins de bénéfices pour les entreprises, lesquelles versent donc moins d'impôts ; c'est moins de consommation des ménages, et donc moins de TVA ; ce sont de moindres revenus, et donc moins d'impôts sur le revenu – même si, en la matière, nous avons vu que les recettes avaient été meilleures que nous l'avions anticipé. La chute de l'activité a eu un impact sévère sur la TVA, dont le produit est inférieur de 12,2 milliards d'euros à ce que vous aviez voté en loi de finances initiale pour 2020. Elle a également entraîné une baisse de 11,9 milliards d'euros du produit de l'impôt sur les sociétés, et de 5,7 milliards d'euros de celui de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE). Au total, en 2020, les recettes fiscales se sont élevées à 256 milliards d'euros.

Néanmoins, comme nous avons su tirer les enseignements du premier confinement, l'activité s'est maintenue en fin d'année 2020 à un niveau moins mauvais que ce que nous redoutions, et cela s'est ressenti sur les recettes fiscales, qui sont finalement supérieures de 6,7 milliards d'euros à la dernière prévision que nous vous avions proposée lors de l'examen de la quatrième loi de finances rectificative. Le rendement de l'impôt sur les sociétés, notamment, est supérieur de 3,6 milliards d'euros par rapport aux chiffres du PLFR 4 ; celui de la TVA, de 1,7 milliard ; celui de l'impôt sur le revenu, de 800 millions d'euros – ce qui reflète la bonne tenue du pouvoir d'achat des Français, notamment grâce à l'activité partielle. Le rendement de la TICPE, enfin, a été amélioré de 500 millions d'euros.

Il n'en demeure pas moins qu'au-delà du seul budget de l'État, la situation des finances publiques dans leur ensemble doit désormais s'améliorer. Ce n'est pas le sujet dont nous débattons aujourd'hui, puisque nous vous proposons d'adopter les comptes de l'année 2020, mais le projet de loi de finances rectificative que vous avez adopté en première lecture vendredi dernier prévoit, il faut le rappeler, un niveau de déficit encore plus important en 2021 qu'en 2020.

Alors que le Gouvernement entame les travaux de préparation du projet de loi de finances pour 2022, je suis convaincu que nous devons nous en tenir à des principes clairs.

Tout d'abord, nous devons conforter notre croissance pour retrouver notre niveau de richesse d'avant-crise. Cela passe par l'application la plus efficace possible du plan de relance – qui prévoit, comme vous le savez, un financement de 100 milliards d'euros –, mais aussi par l'absence d'augmentation des impôts. Nous tenons à cet engagement, car nous considérons que leur baisse – 50 milliards entre 2018 et 2023 – était nécessaire.

Ensuite, nous devons sortir des dispositifs d'urgence, progressivement mais résolument. S'il est évidemment nécessaire d'accompagner la reprise, notamment dans certains secteurs en grande difficulté, il y a un danger, en matière de soutien à l'économie, à favoriser un cercle vicieux de l'accoutumance aux aides. En dehors des mesures de relance et d'urgence, qui ont été massives, il n'y a pas de raison de ne pas maîtriser les dépenses qualifiées d'ordinaires ; nous devons continuer à faire preuve de sérieux.

Enfin, nous devons nous doter d'outils rénovés pour améliorer la gouvernance des finances publiques. Je fais confiance aux rapporteurs généraux de la commission des finances et de la commission des affaires sociales, ainsi qu'au président de la commission des finances, pour nous y aider à l'occasion de l'examen des propositions de loi organiques qu'ils ont chacun déposée et dont votre assemblée s'est saisie. La maîtrise de nos finances publiques est une arme contre l'adversité – la crise que nous traversons l'a rappelé avec force. À l'échelle européenne, elle assure sur notre crédibilité, notre capacité à peser sur la scène internationale et à influer sur le cours des événements. Finalement, elle est une condition de souveraineté à long terme.

Mesdames et messieurs les députés, l'exercice 2020 est clos, et je crois que nous pouvons être satisfaits de l'ensemble des mesures prises depuis mars 2020 pour aider les Français et les entreprises à faire face à la crise. Nous devons désormais travailler ensemble pour relever, dans un esprit de responsabilité, ces grands défis : garantir et accompagner le rebond de notre économie, maîtriser la crise épidémique – bien entendu –, sortir des mesures d'urgence à mesure que nous sortons de la crise sanitaire, garantir la bonne application du plan de relance et revenir à un niveau plus soutenable de dépenses publiques en matière de dépenses ordinaires et de pilotage des comptes de la nation. (Applaudissements sur les bancs des groupes LaREM, Dem et Agir ens.)

(…)

M. le président.
La discussion générale est close.
La parole est à M. le ministre délégué.

M. Olivier Dussopt, ministre délégué.
Je remercie tous les orateurs pour leurs propos et leurs suggestions ; je remercie tout particulièrement M. le président Éric Woerth d'avoir souligné que ce projet de loi de règlement avait été soumis au conseil des ministres le 14 avril, puis aussitôt mis à disposition de l'Assemblée. Comme l'a rappelé M. Woerth, notre volonté est qu'un débat se tienne, durant la même période, sur les aspects rétrospectifs et prospectifs. Après avoir avancé de quinze jours la présentation du projet de loi de règlement au conseil des ministres l'an dernier, nous l'avons à nouveau avancée de quinze jours : le Parlement y gagne un mois d'examen, de surcroît en concomitance avec le Printemps de l'évaluation et l'examen du programme de stabilité.

Je reviendrai sur trois points pour répondre aux différentes interventions, en commençant par les reports de crédits liés à la sous-consommation des mesures d'urgence en 2020, dans lesquels certains d'entre vous voient un manque de respect de l'autorisation parlementaire. M. le rapporteur général l'a souligné : quand nous avons proposé au Parlement d'adopter des crédits d'urgence pour répondre à la crise, ce fut toujours dans un contexte particulièrement incertain quant aux prévisions sanitaires et à leurs conséquences économiques ; à chaque fois, notre volonté était de ne jamais manquer de crédits pour financer les mesures d'urgence destinées aux entreprises et aux Français. Je rappelle que lors de l'examen du PLFR 4, quand nous vous avons proposé d'inscrire des crédits destinés au fonds de solidarité, à la prise en charge de l'activité partielle et à d'autres mesures d'urgence, nous l'avons fait sur la base d'un scénario macroéconomique retenant la pire des hypothèses, à savoir un confinement en novembre et en décembre – nous ne souhaitions pas que cette prévision se réalise, mais nous nous tenions prêts.

Nous avions estimé que la perte d'activité atteindrait 20% en novembre et en décembre. Sachant que le confinement n'a eu lieu qu'en novembre – ce qui était déjà beaucoup –, et que la perte d'activité s'est limitée à 11 % en novembre puis à 7 ou 8 % en décembre, sous l'effet du couvre-feu et des mesures de restriction, l'activité économique s'est maintenue à un niveau beaucoup plus élevé que celui qui était anticipé – ou plutôt craint. Cela a permis, d'une part, de ne pas solliciter les mesures d'urgence aussi fortement que nous le craignions, et d'autre part de bénéficier de recettes plus élevées que prévu. C'est pourquoi tous les crédits n'ont pas été consommés en 2020. Si nous avons reporté des crédits, c'était pour faire face aux conséquences de la crise sanitaire début 2021 – rappelons que nous n'avions pas inscrit de crédits anticipant un troisième confinement dans le PLF pour 2021, alors qu'un confinement est survenu en avril : les reports nous ont permis d'y faire face.

Je ne prétends pas – ce serait malhonnête – qu'un report de 28,9 milliards d'euros de crédits entre deux exercices est la panacée en matière de respect de l'autorisation parlementaire. J'explique simplement que nous avons fait preuve d'une grande prudence, quitte à constater une sous-consommation – cela me semble préférable à la situation inverse. C'est grâce à cette grande prudence que nous avons pu disposer de crédits, et qu'il vous a été demandé de régulariser la situation à l'occasion du premier PLFR.

Vous avez été nombreux à pointer l'écart par rapport à la norme de dépenses initiale. Mme Louwagie a notamment souligné qu'entre la norme de dépenses pilotables du début de l'année 2020 et l'exécuté, l'écart atteint 6,4 milliards, ne correspondant ni à des mesures de la mission Plan d'urgence face à la crise sanitaire , ni à des mesures de la mission Plan de relance ouverte plus tard dans l'année. En réalité, ces 6,4 milliards se décomposent de la manière suivante. Tout d'abord, 2,1 milliards tiennent à l'augmentation du montant de l'APL du fait de la dégradation des revenus en avril et en mai. On peut considérer que ce n'est ni une mesure d'urgence, ni une mesure de relance, mais nous y voyons une conséquence assez directe de la crise. Ensuite, 2,1 milliards ont été consacrés au paiement des deux primes attribuées aux ménages les plus défavorisés au printemps et en novembre. Pour des raisons tenant à la nomenclature et à la nature des dépenses considérées, nous n'avons pas pu les inscrire dans la mission " Plan d'urgence face à la crise sanitaire " ; elles figurent dans la norme de dépenses pilotables, mais s'il n'y avait pas eu de crise, ces aides ponctuelles n'auraient pas existé. Par ailleurs, 800 millions ont été consacrés à l'achat de masques et de matériels médicaux pour l'État et ses services ; 600 millions ont financé des mesures spécifiques de soutien à la presse pendant les confinements, qui ne pouvaient être inscrites dans les mesures de relance ou d'urgence – nous en avons discuté avec l'INSEE et la Commission européenne ; 500 millions découlent de l'évolution du tendanciel de l'allocation aux adultes handicapés et de la garantie de ressource des travailleurs handicapés (GRTH) " ; enfin, 400 millions ont été destinés à la prime à la conversion, qui a été accordée de manière renforcée dès le printemps, avant même que les crédits nécessaires à son financement au titre de la relance ne soient votés. En résumé, l'écart par rapport à la norme de dépenses atteint certes 6,4 milliards, mais il tient pour l'essentiel à des mesures qui n'auraient pas été prises sans la crise – cela prouve la sincérité de notre démarche.

M. Naegelen et d'autres orateurs ont évoqué le bilan d'Action publique 2022 : je propose de le renvoyer à un autre débat, mais sachez que beaucoup a déjà été fait – vous seriez surpris du niveau de mise en oeuvre des préconisations du rapport.

Quant aux primes à l'émission, monsieur de Courson, je peux vous assurer qu'elles ne résultent pas d'un pilotage. J'ai eu l'occasion de vous expliquer que vous vous trompiez – pardonnez-moi de le dire – quand la dette équivalait à 100 ou 105% du PIB ; il en est de même avec son taux actuel de 117%. Nous avons la chance de bénéficier de taux extrêmement bienveillants – présentant certes un risque de remontée, auquel nous veillons ; les primes à l'émission favorisent la liquidité, mais la dette est déjà très liquide : il n'y a donc pas de pilotage dans ce domaine, ni d'effet d'aubaine provoqué par ces primes.

Enfin, les impôts de production auront baissé de 50 milliards tout au long du quinquennat. Les entreprises en bénéficient à hauteur de 25 milliards, dont 10 milliards correspondent à des impôts de production. Cela signifie qu'avant le plan de relance, la baisse d'impôts équivalait à 40 milliards pour la durée du quinquennat, dont 15 milliards pour les entreprises et 25 milliards pour les ménages. Sur ces 25 milliards dont bénéficient les ménages, la diminution de la taxe d'habitation – pour 80% des Français jusqu'à présent, et pour deux tiers des Français restants d'ici à la fin de l'année – et la baisse de l'impôt sur le revenu – concentrée sur les première et deuxième tranches d'imposition – représentent plus de 22 milliards : ce sont donc les principaux facteurs. C'est la preuve que la diminution de l'impôt des ménages à laquelle nous avons procédé profite prioritairement à 80% des Français, et plus encore à ceux qui paient des impôts sur le revenu à la première et à la deuxième tranche – nous sommes loin des ménages les plus favorisés, contrairement à ce qu'affirment certains !

Permettez-moi un dernier mot au sujet de la soutenabilité budgétaire et du retour à un niveau plus classique de dépense publique. Puisque M. de Courson a cité Diogène, je ne résiste pas à lui répondre avec une phrase du même auteur : " Les choses nécessaires coûtent peu, les choses superflues coûtent cher. " Je vous propose de suivre cette maxime lors de la préparation du PLF pour 2022 ! (Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM et sur plusieurs bancs du groupe Dem.)


source http://www.assemblee-nationale.fr, le 22 juin 2021