Déclaration de M. Henri Plagnol, secrétaire d'État à la réforme de l'État, sur les grandes orientations d'une réforme en vue de consolider la loi du 17 juillet 1978 sur l'accès aux documents administratifs, Paris le 16 octobre 2003.

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Circonstance : Première journée du colloque pour le XXVe anniversaire de la loi du 17 juillet 1978 sur l'accès aux documents administratifs, Paris le 16 octobre 2003

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Texte intégral

Tous les citoyens en contact avec l'administration connaissent désormais la loi promulguée le 17 juillet 1978 par le Président Giscard d'Estaing, dont ils savent qu'elle a marqué une étape importante de l'amélioration des relations entre l'administration et les citoyens.
Née d'une initiative parlementaire, cette loi a posé le principe général du libre accès des personnes aux documents qui les concernent, d'abord, et à l'ensemble des documents émis par l'administration, d'une manière beaucoup plus générale. C'est une date essentielle en termes de réforme de l'État : la naissance de l'un des pans de " la transparence administrative ", pour reprendre le titre d'un ouvrage important publié à l'époque par trois de mes collègues du Conseil d'État.
Peu à peu, au gré des réformes successives (de la loi de 1979 à celle de 2000), le dispositif légal s'est affiné et perfectionné, dotant la CADA d'un rôle majeur dans la définition du droit d'accès.
Parallèlement, et justement dans le prolongement des solutions ambitieuses et subtiles inventées par la CADA au fur et à mesure de la découverte de l'application concrète de la communication des documents administratifs, la jurisprudence a peu à peu tracé les contours et les frontières de ces deux intérêts d'égale importance : la liberté d'accès des personnes, d'un côté, et le respect des secrets protégés par la loi, de l'autre.
On peut raisonnablement estimer, notamment à l'écoute des très riches travaux de ce colloque, que les objectifs de transparence, de simplification et de protection des données personnelles ne sont aujourd'hui pas méconnus, même si l'on ne dispose pas toujours d'estimation assez précise du nombre de documents demandés et transmis.
J'ai cependant le sentiment que certains aspects de la législation pourraient encore être améliorés ou mieux adaptés à l'attente de nos citoyens. C'est ainsi que l'on peut, selon moi, envisager trois pistes de réforme, qui sont encore à l'état d'ébauche, et qui devront être discutées et affinées avec les principales parties prenantes de ces questions de communication de documents.
Je vous livre donc sans filet, en prenant par conséquent le risque de devoir en modifier l'orientation, voire y renoncer, et en tous cas d'avoir à en étudier l'impact de manière plus approfondie.
1 - Une première piste serait d'aller encore un peu plus loin dans la consécration législative de la jurisprudence du Conseil d'État, dont on sait qu'elle est le plus souvent reprise des solutions initiées par la CADA.
Cette rubrique mérite certainement d'être expertisée plus avant, mais je puis déjà en donner un exemple : lorsqu'un document est pour l'essentiel communicable, mais qu'il comporte des mentions couvertes par le secret, l'administration doit en donner communication partielle. Cette solution décidée de longue date par la CADA, et appliquée par le juge, ne figure pas expressément dans la loi, ce qui nous a valu récemment d'être condamné par la Cour européenne (de Luxembourg), à tort en ce qui concerne l'application du droit, mais sans doute à raison si l'on prend compte sa lisibilité, à laquelle nous devons nous attacher chaque jour davantage.
Cette consécration législative figurait dans l'élaboration dynamique du futur code de l'administration, texte qui rassemblera les textes d'organisation et de procédures administratives et dont la constitution offrira une occasion intéressante de toilettage et de mise en cohérence des textes en vigueur.
2 - Une deuxième piste de réflexion serait de simplifier et d'uniformiser les procédures législatives de communication des documents, qui échappent encore au dispositif de la loi du 17 juillet 1978.
La loi du 12 avril 2000 a déjà élargi sensiblement le champ d'application de la loi du 17 juillet 1978. Je peux citer les refus de consultation d'archives publiques, la communication des documents communaux, la copie de la liste électorale, l'accès au rôle des contributions.
Le bilan de cette réforme est positif, mais il semble aujourd'hui possible d'aller plus loin et de rechercher une intégration plus complète permettant d'aboutir à un accès plus simple et plus lisible pour l'usager.
Il conviendrait de mener, à partir de l'expérience des praticiens, une étude rapide permettant de juger de la pertinence du maintien de certains régimes dérogatoires, ou au contraire de la nécessité de leur fusion dans le régime général d'accès. Je sais que la CADA y travaille. J'attends de sa part des propositions précises et argumentées afin de saisir mes collègues du Gouvernement.
La loi d'habilitation permettant de simplifier le droit par ordonnance trouverait là une application tout à fait opportune. Il conviendrait de faire entrer dans la compétence de la CADA les lois concernant les régimes spéciaux pour essayer d'unifier autant que faire se peut tant les règles de procédure que les règles de fond.
3 - La troisième piste de réflexion porte sur la réduction des délais de communication.
En dépit des améliorations et des clarifications apportées par les modifications successives de la loi de 1978, force est de constater que les règles fixées par cette loi sont encore souvent mal appliquées par certaines administrations et que le dispositif légal (saisine de l'administration, puis de la CADA, puis du juge) reste lourd au regard des enjeux parfois modestes des demandes de communication de documents administratifs.
Les délais ont certes été réduits pour faire naître la décision implicite de rejet ; la commission rend son avis également en un mois, la saisine du juge est possible très rapidement et, théoriquement le juge doit statuer dans un délai de six mois - ce délai en pratique respecté très inégalement.
Pour améliorer cette situation, il est nécessaire de trouver les moyens de rendre plus rapide et plus efficace le contrôle juridictionnel exercé sur l'administration, lorsque celle-ci méconnaît les dispositions de la loi de 1978. A cet égard plusieurs pistes de réformes peuvent être débattues :
- on pourrait en premier lieu réduire encore le délai imparti au juge pour statuer. Par exemple en le ramenant de six à deux ou trois mois. Néanmoins une telle initiative n'aura un réel impact que si son application est effective, ce qui implique une réflexion sur les moyens juridiques et humains mobilisés à cette fin. Peut-on envisager par exemple un dessaisissement automatique du tribunal qui n'a pas statué ?
- en second lieu, je crois que la réussite de la réforme de 2000 qui a substitué un jeune et vigoureux référé à l'ancien sursis à exécution peut ouvrir une autre voie à la réflexion. On pourrait ainsi réfléchir à l'ajout au code de justice administrative d'une nouvelle procédure d'urgence spécifiquement adaptée à la communication des documents.
L'ensemble de ces mesures permettrait, à mon sens, de mieux faire respecter le droit à la communication des documents administratifs, le droit à la transparence.
Si le cadre juridique posé en 1978 s'est progressivement précisé sans bouleversement majeur - preuve de la justesse des choix initiaux et bel exemple de réforme réussie alors qu'elle avait été déclarée " impossible " pendant de nombreuses années, en revanche le cadre technique dans lequel s'exerce la diffusion des données administratives a sensiblement changé depuis lors. Il y a d'ailleurs une contradiction grave entre les principes qui régissent la diffusion (Loi CADA) et ceux qui protègent les données personnelles des individus (loi Informatique et Libertés). Dans le premier cas, ils reposent sur le principe de transparence alors que dans le second la confidentialité est la règle.
En outre, l'utilisation des données publiques à des fins commerciales pose de nombreux problèmes en matière de protection des données personnelles.
En voici quelques exemples :
- exploitation et revente des données du Registre du commerce et des sociétés ;
- exploitation des banques de données jurisprudentielles à des fins de constitution de profils.
L'article 10 de la loi de 1978 interdit explicitement l'usage à des fins commerciales des documents communiqués. Toutefois la portée de cette prohibition est limitée par l'absence de sanction et de contrôle.
Les restrictions à la communication des données posée par la loi du 17 juillet 1978 ne couvrent toutefois pas toutes les atteintes aux personnes qui peuvent en résulter et le principe de publicité qui s'applique aux données publiques doit être concilié avec la protection des données personnelles assurée par la loi " Informatique et Libertés " du 6 janvier 1978.
Je pense au droit de s'opposer à ce que des informations nominatives fassent l'objet d'un traitement - sauf traitement automatisé opéré pour le compte de l'État, d'un établissement public, d'une collectivité territoriale ou d'une personne morale de droit privé gérant un service public.
L'utilisation à des fins commerciales des données publiques nominatives collectées à des fins administratives est aujourd'hui un détournement de finalité du traitement.
En l'état, la loi Informatique et Libertés, qui doit être conciliée avec la loi CADA, ne permet pas de faire obstacle, " en amont ", à l'exploitation des données issues des registres publics par des sociétés commerciales. De plus elle ne fait pas obligation au responsable du fichier, qui recueille auprès de tiers des informations nominatives aux fins de traitement, d'en avertir la personne concernée (V. Crim 25 oct. 1995, Bull. crim.1995, no 320, p. 890). Enfin, les dispositions de la loi ne s'appliquent qu'aux personnes physiques et non aux personnes morales qui peuvent elles aussi, être " victimes " de telles exploitations.
A terme la transposition de la directive du 24 octobre 1995 en droit interne devrait résoudre ce problème puisqu'elle prévoit pour toute personne le droit d'être informée avant que des données à caractère personnel ne soient pour la première fois communiquées à des tiers ou utilisées pour le compte de tiers à des fins de prospection et de se voir expressément offrir le droit de s'opposer, gratuitement, à ladite communication ou utilisation (V. art 14 de la directive.). Cet article est à même de s'appliquer aux fichiers de prospects constitués à partir de données publiques et donc à l'insu des personnes concernées.
Le projet de loi de transposition reprend sans la modifier cette disposition de la directive. Il a été examiné en première lecture par l'Assemblée nationale et le Sénat.
Dans l'attente de la transposition de la directive, seules quelques solutions ponctuelles à ce problème sont envisageables, étant entendu que le contrôle a posteriori des usagers de ces fichiers se révèle difficile :
- la solution la plus simple serait de donner la possibilité aux personnes concernées de s'opposer à ce qu'une utilisation commerciale en soit faite au moment de leur enregistrement, en reprenant le système de la case à cocher préconisé par la CNIL dans le secteur privé. Par principe on peut considérer que les citoyens sont considérés comme " non sollicitables " sauf accord explicite ;
- il est également envisageable de prévoir des clauses contractuelles entre le cessionnaire d'une base de données publiques et le cédant par lesquelles ce dernier s'engage à ne faire certains usages des données ;
- faut-il prévoir l'anonymisation de certaines données publiques telles que les décisions de jurisprudence par exemple ? Cette anonymisation est actuellement demandée par la CNIL pour les sites publics d'information juridique, c'est le cas de Légifrance, mais elle est très coûteuse. L'arrêt Blanco deviendra peut-être l'arrêt B... ;
- il serait également possible d'envisager à la charge de chaque cessionnaire de données publiques d'éditer une liste des sociétés ayant acquis la liste pour permettre aux personnes concernées d'exercer leurs droits d'opposition, d'accès et de rectification. (Nous sommes là dans le cas le moins contraignant, le plus contraignant serait de prévenir les personnes directement...) ;
- une interdiction prévue et sanctionnée par un texte plus général relatif à la communication des données publiques peut enfin être envisageable à plus long terme, mais il ne faudrait pas que cela interfère avec la transposition de la directive de 1995 ;
- il convient enfin de porter une attention particulière, lors de la cession des données, aux risques d'exploitation de celles-ci vers des pays n'assurant pas un niveau de protection adéquat au sens de la directive du 24 octobre 1995 (Safe Harbour) ;
- enfin, il convient de s'interroger sur l'autorité chargée de réguler ce dispositif dont on voit bien qu'il comporte un enjeu déontologique, économique et culturel considérable.
L'accès ainsi que la modification des données issues des administrations est l'un des éléments clés de la confiance des citoyens. Or cette confiance est l'une des bases du développement de l'administration électronique ainsi que d'une manière générale du développement des transactions commerciales sur Internet. Nous devons veiller à concilier les intérêts de l'ensemble des acteurs qu'il s'agisse des citoyens mais aussi des entreprises.
Au terme de cette intervention, je voudrais dire à quel point ces 25 années ont montré la permanence dans les objectifs et dans la mission qui était confiée par le législateur à la CADA Mme la Présidente, et en même temps l'extraordinaire capacité d'adaptation fondée très largement sur le génie d'une jurisprudence qui s'adapte aux cas d'espèce, et je crois qu'il faut résister en cette matière comme dans tellement d'autres dans un monde dans lequel les technologies et les mécanismes économiques se renouvellent sans cesse, à la tentation de légiférer trop vite et trop loin. Ne fabriquons surtout pas une usine à gaz, confortons ce qui marche, inspirons nous des acquis des 25 années de la jurisprudence, faisons confiance à l'adaptabilité du droit à celle des hommes et des femmes qui animent le service public et surtout faisons mieux connaître l'oeuvre considérable réalisée pour qu'elle se traduise authentiquement dans la vie quotidienne de nos concitoyens.
Merci.
(Source http://www.cada.fr, le 30 septembre 2004)